權力核心與國會自律

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建立於 2026年10月18日

學習重點 分辨水平分權、垂直分權，以及機關內部分工或審級監督，並掌握權力分立「防止濫權、保障人權」的目的。 認識五院體制、現行單一國會、各院法律案提案權的依據，以及行政與立法間的監督制衡。 掌握大法官解釋所劃定的權力核心：行政人事決定權、偵查與審判獨立，以及國會調查與國會自律的界限。 區分法治國、民主國與社會國原則，理解基本國策、憲法委託及原住民族權益保障。 核心觀念 一、權力分立：分工、制衡與核心領域 權力分立是將國家權力分由不同機關行使，透過機關相互間的監督與制衡，避免權力過度集中而導致恣意濫用，最終目的在保障人民權利。各機關可以依憲法互相制衡，但不得侵犯其他機關的權力核心領域。例如立法權不得侵犯行政權的核心領域，這是權力分立原則的要求，而不是比例原則、法律保留或民主原則的問題。 類型判斷重點與例子 水平分權中央不同國家權力之間的分立，例如行政、立法、司法、考試、監察五權分立；起訴與審判分立（審檢分隸）也屬權力分立的表現。 垂直分權中央與地方之間的權限分配，例如地方自治、住民自治、中央與地方均權。 內部分工或層級監督內政與外交分工、法務部長向行政院院長負責、行政院下設獨立機關、法院三級三審、上級法院撤銷下級法院判決、各地分設地方法院，都不屬於水平或垂直權力分立。 傳統三權分立是指立法、行政、司法三權分立，美國總統與聯邦法院的區分是典型例子。英國上議院與下議院屬於立法機關內部的區分；德國總統與總理屬於行政權內部的配置；我國考試院與行政院的分立屬於五權設計，三者都不是三權分立的適例。政教分離同樣不屬於垂直分權。 權力分立不限於內閣制，總統制國家同樣實行權力分立。我國憲法仍採五權分立，並沒有改為三權分立。 依大法官解釋，審判獨立、檢察一體、行政一體都不違反權力分立，但「審檢一體」違反權力分立，因為審判與檢察必須分隸。行政執行機關認為義務人顯有逃匿之虞時，應聲請法院裁定拘提，不能自行決定，這是權力制衡原則的具體呈現。 二、五院體制與國會地位 中央五院為行政院、立法院、司法院、考試院、監察院，中央研究院不在其中。 現行國會為立法院，採單院制，不是兩院制。依早期大法官解釋，國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家的國會，所以監察院曾經具有國會地位；修憲後監察委員改由總統提名、經立法院同意任命，已不再具有國會性質。立法委員由人民直接選舉產生，因此在中央機關中，立法院最具直接民意基礎。 中央行政權由總統與行政院依憲法分工共同行使；中央立法權由立法院行使；司法審判採民事、刑事、行政訴訟不同的審判體系。地方有自治行政與自治立法權限，但沒有地方司法權，司法權專屬中央。 憲法本文的中央政府體制具有內閣制的某些特徵，例如行政院對立法院負責。依現行增修條文，行政院院長由總統任命，不須經立法院同意。司法院大法官則由總統提名，經立法院同意後任命。 機關法律案提案權依據 行政院憲法明文（第58條） 考試院憲法明文（第87條） 監察院大法官解釋（釋字第3號） 司法院大法官解釋（釋字第175號） 總統府無法律案提案權 三、行政與立法：可以監督，不能取代 立法權對行政權的監督包括：行政院向立法院提出施政方針及施政報告、立法委員質詢、預算審議（司法院預算也須經立法院議決）、設立調閱委員會調查行政部門業務，以及對行政院院長提出不信任案。依憲法第75條，立法委員不得兼任官吏。 行政人事權：行政院所屬獨立機關仍屬行政權體系，行政院至少應能決定其部分人事。國家通訊傳播委員會委員由行政院院長提名、經立法院同意後任命，符合權力分立。若法律規定委員「由各政黨依立法院各黨團席次比例推薦，送交主管機關提請總統任命」，行政部門只能依政黨推薦任命，等於完全剝奪行政院依憲法享有的人事任命決定權，因此牴觸權力分立而違憲；行政院公民投票審議委員會的同類設計也一樣違憲。違憲原因不是「人事只能用行政命令規定」，也不是違反政黨平等或民主原則。 預算停止執行（釋字第520號）： 非屬國家重要政策變更，且符合預算法所定要件：主管機關可以依合義務的裁量，裁減經費或變動執行，不須向立法院報告。 因施政方針或重要政策變更，涉及法定預算停止執行：行政院院長或有關部會首長應適時向立法院提出報告並備質詢，立法院有聽取的義務。 立法院若作成反對決議，不會直接使行政院負有繼續執行預算的義務，而應由各有關機關協商解決方案，或依憲法現有機制（例如不信任案）解決僵局。 中央與地方：行政院停止執行預算、立法院提不信任案、司法院宣告法律違憲，都是中央機關之間的水平分權爭議。立法院委員會邀請地方首長（例如縣長）出席備詢，則屬中央與地方的垂直關係。依大法官解釋，地方首長並沒有到立法院接受質詢的憲法義務，可以衡酌是否出席。 四、司法核心、國會調查與國會自律 立法院為行使憲法職權，得行使調查權、調閱文件，但必須受權力分立限制：偵查中案件的卷證不得調閱，立法院也不能對重大司法案件行使搜索、扣押等強制處分權。立法委員個人不能以質詢權為由，要求地方檢察署交出偵查卷宗。 憲法第80條規定，法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉，這是法治國家原則的展現。立委可以反映民意，但法官不受其定罪或量刑意見拘束。 法官審理案件時，如果確信所適用的法律違憲，應停止審判程序，聲請憲法法庭審查，而不是要求立法院修法。另一方面，立法院行使立法權，也不得逾越司法院所作的憲法解釋。 國會自律使立法院對內部議事與秩序享有自主空間，但不代表立委住宿會館可以免受司法程序。司法機關搜索立法院提供給立法委員住宿的會館時，事先知會立法院院長，主要是基於機關間的相互尊重，屬於權力分立原則的保障。 憲法第52條規定，總統除犯內亂或外患罪外，非經罷免或解職，不受刑事上之訴究。這項規定是為了維護元首尊崇與職權行使，並非權力分立及制衡原則的展現。 五、法治國、民主國與社會國 原則屬於本原則不屬於本原則 法治國基本權利保障、權力分立、依法行政、法官依法獨立審判、違憲審查、正當法律程序、比例原則、法律授權明確性、法安定性、信賴保護促進國際和平、民意代表定期改選（屬民主）、私法自治（屬私法原則）、國家元首採總統制（屬政府體制選擇） 民主國／民主共和國民有民治民享、主權屬於國民全體、人民參政、定期改選、總統、立委及直轄市長等由人民直接選舉私人團體選舉（例如民間協會理事長由會員選出）、國防以維護世界和平為目的 社會國促進民生福祉、保障合乎人性尊嚴的基本生活；憲法第142條所稱的「民生主義」，約略相當於學理上的社會法治國原則直接賦予人民主觀給付請求權 法治國：國家統治權應受憲法拘束，國家行為應同時具備合法性與正當性。行政機關不只受形式意義法律的拘束，也受憲法、法規命令及一般法律原則的拘束。國家不能為了行政效率而多用強制手段，也不能認為公共利益必然優先於人民權利。 民主：有民主就一定有人民參政；但民主不必然伴隨成文憲法（例如英國），也不必然是共和政體（例如君主立憲國家），更不一定沒有貴族。 社會國（釋字第485號）：促進民生福祉是憲法基本原則，國家有義務保障人民維持合乎人性尊嚴的基本生活需求。這項原則不直接賦予人民主觀給付請求權；立法者可以衡量國家資源，以法律對福利資源作限定性的分配。 憲法委託：憲法要求立法者以立法實現特定事項，例如國家賠償、社會保險，以及軍人退役後就學、就業、就醫、就養等生活條件與尊嚴的保障。國家通訊傳播委員會的組織則不是憲法委託的事項。 原住民族：增修條文規定國家應依民族意願，保障原住民族的地位及政治參與，並扶助其教育文化、社會福利及經濟事業等。對應的立法是原住民族基本法；地方制度法、教育基本法並非專為回應此項保障而制定，「地方自治法」則不是現行法律。 常考陷阱 「立法委員得兼任官吏」：錯，憲法明定不得兼任。 「我國國會為兩院制」「已改為三權分立」：都錯。現行國會是單院制的立法院，中央仍為五院。 「中央與地方均有行政、立法、司法權」：錯，地方沒有司法權。 垂直分權的判斷：只有地方自治、住民自治、均權屬於垂直分權。各地分設地方法院、三級三審、部長向院長負責、獨立機關、政教分離、審檢分隸都不是。 「最高法院撤銷下級法院判決屬權力分立」：錯，這是司法內部的審級救濟。調閱委員會調查部會、立法院議決司法院預算、行政院提出施政報告，才屬權力分立。 三權分立適例：要看行政、立法、司法三權之間的區分。選項若是兩院、雙首長或考試院相關的區分，都要排除。 「總統刑事豁免是權力分立與制衡的展現」：錯，這是元首特權。 法律案提案權：依大法官解釋取得的是司法院與監察院；考試院、行政院依憲法明文；總統府沒有提案權。 「政黨比例推薦人選違憲，是因違反政黨平等或民主原則」：錯，真正原因是完全剝奪行政院的人事決定權。 「立法院反對後，行政院就應繼續執行預算」：錯，應協商解決或依憲政機制處理。另外要記得，立法院對重要政策變更的報告有聽取義務。 「法官得要求立法院修正違憲法律」「立委得調閱偵查卷宗」「法官應依立委意見量刑」：都違反權力分立。 法治國要素的干擾選項：促進國際和平、民代定期改選、私法自治、國家元首採總統制，都不屬於法治國要素。 「社會國原則賦予人民主觀給付請求權」：錯。 「最具直接民意基礎的是行政院」：錯，應為立法院。 記憶口訣 「水平看權別，垂直看央地；審級是救濟，部門是分工。」 「司監靠釋憲，考行有明文。」（法律案提案權依據） 「國會可監督，核心不取代；人事不全奪，偵審不干預。」 「民主問誰作主，法治問如何用權，社會問基本生活。」