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學習重點 區分法律優位與法律保留：前者要求行政不得違反法律，又稱消極的依法行政；後者要求重要行政行為須有法律依據，又稱積極的依法行政。 依制定機關與程序辨識法規位階，區分法律、緊急命令、行政命令與地方自治法規，並判斷何者須經立法院通過、總統公布。 理解正當法律程序是依法行政的內涵；聽證是讓當事人陳述意見的制度，且依行政程序法對行政決策具有法律拘束力。 熟悉比例原則的適當性、必要性與衡量性，並能以交通管理為例說明法律保留。 掌握行政法的規範範圍（行政組織、行政行為、行政救濟）、對行政權的實體與程序控制，以及紅燈理論與綠燈理論。 核心觀念 一、行政法如何控制行政權 行政法主要規範行政組織、行政行為及行政救濟：行政組織處理機關設置與權限分配；行政行為處理行政權如何對外行使；行政救濟則提供人民權利受侵害時的救濟途徑。行政效率是行政管理追求的價值，不屬於行政法規範內容的基本分類。 行政法對行政權的限制，包括實體與程序兩方面。實體控制檢查權限、目的、內容及手段是否合法；程序控制則檢查作成決定前是否踐行通知、陳述意見、聽證等依法應有的程序。決定內容看似合理，仍可能因程序違法而有瑕疵。「抽象」「角色」不是行政法控制行政權的分類。 英國學者哈洛（C. Harlow）與羅林斯（R. Rawlings）在《法律與行政》中，把行政法觀點比喻為紅綠燈： 比較項目紅燈理論綠燈理論 核心主張政治權力與行政管理皆應服從法律，行政法的目的在束縛國家權力行政法應協助行政運作，促成公共政策與公共利益 控制重心司法審查、保障人民權利政治及民主控制、行政自我規制 二、依法行政：法律優位與法律保留 比較項目法律優位法律保留 核心要求行政行為不得牴觸法律重要行政事項須有法律依據 別稱消極的依法行政積極的依法行政 判斷問題有沒有違反現行法律？有沒有足夠的法律依據？ 適用範圍所有行政活動均不得違反上位規範依事項重要性及對人民權利影響程度，判斷是否須由法律規定 中央法規標準法第5條列出應以法律規定的事項：憲法或法律有明文規定應以法律定之者、關於人民之權利義務者、關於國家各機關之組織者，以及其他重要事項應以法律定之者。第6條並規定，應以法律規定的事項，不得以命令定之。 法律保留不是所有行政行為都須由法律逐項規定或由立法機關授權。涉及人民基本權限制及其他重要事項，原則上應由法律規定；可交由命令補充的事項，亦須有法律授權，且授權的目的、內容及範圍應具體明確。行政機關不能僅憑行政便利自行創設對人民的限制。 申論作答示範（交通管理）：先定義法律保留，再舉例。對違規駕駛處以罰鍰、吊扣或吊銷駕駛執照，限制人民財產權及其他權益，必須有法律依據，例如依道路交通管理處罰條例處理。行政機關不能僅用內部通知增加處罰種類、提高法定罰鍰，或自行創設新的違規處罰；若要對特定路段實施禁行、限速等管制並處罰違規，也應有法律或法律明確授權的依據。至於罰鍰裁罰基準、執行細節等技術性、細節性事項，則得在法律授權範圍內以命令補充。結論可點出：法律保留在確保限制人民權利的決定出於民意機關，保障人民權益並使行政行為具可預見性。 三、法規名稱、制定程序與位階 依中央法規標準法，法律得定名為法、律、條例、通則，須經立法院通過、總統公布。這四種名稱效力相同，都屬普通法律；例如「地方稅法通則」即屬法律，須經立法院審議通過及總統公布。 各機關發布的命令，得依性質稱為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、準則。施行細則、作業辦法屬命令，由行政機關依職權或法律授權訂定，不必經立法院審議通過及總統公布。命令發布後應即送立法院，但送立法院不等於由立法院制定。 依效力與普通法律比較，可分三類： 效力規範類型 高於普通法律憲法 等於普通法律法、律、條例、通則（緊急命令具有暫時代替或變更法律的效力） 低於普通法律行政命令、地方自治法規 法規位階由高至低，常見排列如下： 規範類型制定或發布重點效力判斷 憲法國家根本規範位階最高，法律、命令均不得牴觸 法律／緊急命令法律由立法院通過、總統公布；緊急命令由總統依憲法增修條文，經行政院會議決議發布緊急命令可暫時代替或變更法律，位階高於一般行政命令及地方自治法規，但仍不得牴觸憲法 行政命令規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、準則不得牴觸憲法或法律；下級機關命令不得牴觸上級機關命令；七種名稱本身不決定彼此高低 地方自治法規自治條例、自治規則等不得牴觸憲法、法律及中央依法律授權訂定的法規 自治條例由地方立法機關（如直轄市議會）議決，並由地方行政機關公布；自治規則由地方行政機關訂定發布。自治條例雖有「條例」二字，仍不是立法院通過的法律，例如「臺北市都市更新自治條例」屬地方自治法規，不須經立法院審議。 緊急命令須於發布後十日內提交立法院追認，立法院不同意時立即失效。 四、正當法律程序與聽證 正當法律程序（Due process）要求政府依合法、公平的程序作成決定，是依法行政的重要內涵。不能只重視行政績效、領導或最終結果，而忽略當事人的程序保障。 聽證權的核心，是給當事人陳述意見的機會：讓當事人在決定作成前表達意見、提出證據並進行辯論。它不是讓當事人求情、聆聽法院審判，也不是提起訴訟的權利。 依行政程序法第108條，行政機關作成經聽證的行政處分時，應斟酌全部聽證結果；法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。因此，在各種民眾參與決策的制度中，聽證是行政程序法明定、對政府決策具有法律拘束力的制度。說明會、民意調查、參與式預算雖具參與性質，但其結果只供政府參考，不具法律拘束力。 政府處理的公共事務若爭議大且涉及人民權利義務較鉅，可辦理公聽會，讓各方利害關係人公開陳述意見、進行辯論。媒體說明會偏向單向說明，座談會偏向意見交流，民意調查只是蒐集意向，都不是以公開辯論為核心的程序。 五、比例原則：手段與目的的三階段審查 大陸法系國家的行政法院，以比例原則檢視政府機關執法是否採取最合適的方法。依行政程序法第7條，行政行為應符合下列要求： 適當性：採取的方法應有助於目的達成。 必要性：有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇對人民權益損害最少者，即最小侵害原則。 衡量性：方法所造成的損害，不得與欲達成目的的利益顯失均衡，又稱狹義比例原則。 例如為維持交通安全而實施管制，措施須有助於改善危險；若較小範圍、較短時間的管制即可同樣達成目的，就應避免更廣、更久的限制；最後還要衡量人民承受的損害與交通安全利益是否顯失均衡。 比例原則檢查的是「手段是否合適」；法律保留檢查的是「有沒有法律依據」；依法行政是總括性原則；越權原則則是英美法系審查行政機關是否逾越權限的概念。 常考陷阱 「不得違法」與「須有法律依據」互換：前者是法律優位（消極的依法行政），後者是法律保留（積極的依法行政）。 「所有行政行為一律須有立法授權」「法律對所有行政行為都有所保留」：把法律保留無限擴張。正確說法是重要的行政行為須有法律依據。 「名稱有條例就是中央法律」：自治條例是地方自治法規，由地方立法機關制定，效力低於普通法律。 「通則位階低於法」：法、律、條例、通則都是法律，效力相同，都須經立法院通過、總統公布。 「施行細則、作業辦法須經立法院審議」：細則、辦法屬命令，送立法院不等於須經立法院通過。 「準則、辦法或地方自治法規位階高於緊急命令」：緊急命令可暫時代替或變更法律，位階高於一般命令與自治法規。 「說明會、民調、參與式預算對決策有法律拘束力」：只有行政程序法規定的聽證具有法律拘束力。 「聽證權是求情、旁聽審判或提告的機會」：聽證權是給當事人陳述意見的機會。 「正當程序是行政倫理或行政績效的要求」：正當程序屬於依法行政的內涵。 「行政效率是行政法規範內容」：行政法規範的是行政組織、行政行為、行政救濟。 「行政法控制行政權包括抽象、角色」：正確答案是實體與程序。 「紅燈理論重在協助行政、提高效率」：那是綠燈理論的觀點；紅燈理論重在束縛國家權力。 「只要侵害最小就符合比例原則」：必要性須在同樣有效的方法間比較，且仍須通過適當性與衡量性審查。 記憶口訣 優位消極不違法，保留積極要依據；實體看內容，程序看過程。 法律四名稱「法律條例通則」，立法院通過、總統公布；命令七名稱「規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、準則」。 位階：憲法＞法律、緊急命令＞行政命令＞地方自治法規。 紅燈管權力，綠燈助行政。 比例三問：有沒有用？有沒有同效而少害的方法？損害與利益是否失衡？