傳統公共行政、新公共管理與新公共服務比較

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建立於 2026年10月22日

學習重點 掌握三大典範主軸：傳統公共行政重視依法執行、層級節制與效率；新公共管理重視市場、競爭與績效；新公共服務重視公民、民主對話與公共利益。 熟記政府角色與服務對象：傳統公共行政為「操槳（划槳）／委託人與選民」，新公共管理為「領航（掌舵、導航）／顧客」，新公共服務為「服務／公民」。 比較理論基礎、組織理念與協調機制、公共利益、課責途徑及服務動機，建立可直接用於申論的比較架構。 區分新公共行政、新公共管理與新公共服務，熟悉新公共行政反對價值中立、重視社會公平的立場。 能說明新公共管理與新公共服務的起源與發展，並批判「顧客中心」觀點，說明「公民中心」的補正意義。 核心觀念 一、三大典範的意義 傳統公共行政以政治與行政分立、韋伯科層體制及科學管理為重要基礎。政治部門決定政策，行政部門依法執行，透過層級節制、規則與標準作業程序維持秩序，追求效率、經濟性與可預測性。 新公共管理（NPM）是將企業管理方法與市場機制引入公共部門的改革取向，主張以競爭、契約、委外、民營化、分權授能及績效衡量改善政府運作，重視產出、成果與顧客滿意。其核心口號為政府應「領航而非操槳」，並以績效及結果為導向。 新公共服務（NPS）由丹哈特夫婦（Robert B. Denhardt、Janet V. Denhardt）倡議，針對新公共管理過度強調市場與企業精神提出反思，主張政府應「服務而非領航」，協助公民表達、協商並實現共同利益，透過參與、對話與合作建立民主治理。 三者是分析行政運作的理念類型，實務上可能並存。採用績效管理不表示可以忽略合法性；強調公民參與也不表示不必重視效率。 二、三大典範的完整比較 比較面向傳統公共行政新公共管理新公共服務 理論基礎政治理論、政治行政分立與科層理論經濟理論，包含公共選擇、代理與交易成本等觀點，並吸收企業管理方法民主理論，包含民主公民資格、社群與公民社會、組織人本主義及論述理論 理性與人性觀概要（廣博）理性，「行政人」技術與經濟理性，「經濟人」策略理性，兼顧政治、經濟與組織等多重檢驗 政府角色操槳者（划槳）：直接設計並執行政策、提供服務領航者（掌舵、導航）：決定方向，作為觸媒釋放市場力量服務者：協商與調和公民及社群利益，創造共享價值 服務對象委託人與選民顧客公民 達成政策目標的機制透過既有政府機關執行計畫建立誘因結構，透過民間與非營利組織提供服務建立公部門、非營利組織與私部門的合作聯盟 組織理念層級節制（科層體制）市場社群 協調機制權威價格信任 公共利益由政治程序界定，並以法律表達個人利益的加總公民對共享價值進行對話的結果 課責途徑層級課責：行政人員向民選政治領導者負責市場導向：個人自利選擇的累積，可產生顧客所期待的結果多面向課責：須同時注意法律、社群價值、政治規範、專業標準與公民利益 行政裁量有限的裁量寬廣的裁量空間以達成企業化目標需要裁量，但須受限制並負起責任 組織結構官僚組織，由上而下的權威分權化的公共組織合作性結構，內外共享領導 服務動機薪資福利、文官保障企業家精神，以及縮減政府規模的意識形態公共服務精神，以及對社會有所貢獻的願望 用語對照：「領航」「掌舵」「導航」意思相同，都是新公共管理的政府角色；「操槳」「划槳」為傳統公共行政；「服務（服務公民）」為新公共服務。題目把「市場驅動」寫成政府角色時，屬於新公共管理的特徵描述，不是新公共服務。 傳統公共行政的「委託人」指接受政府服務、與行政機關有往來的服務接受者（clients），與選民並列；比較服務對象時，三者應配對為委託人與選民、顧客、公民。 領航不等於政府退出責任。新公共管理容許政府透過委外、契約及市場誘因達成政策目標；新公共服務則進一步強調，政府不宜單方面替社會決定方向，而應協助公民形成共同方向。 三、課責途徑的判斷 依不同行政途徑，課責的標準與來源各有重點： 傳統公共行政途徑：課責標準重視效率性與經濟性，以行政體系內部的層級監督、依法辦事為主，公務員沿指揮鏈向上負責。 政治途徑：重視代表性、回應性與民主控制，課責型態屬外部控制，如民意機關監督、選舉等，不是內控機制。 新公共管理途徑：課責來源為顧客，以顧客選擇、競爭、契約與績效成果作為課責機制。 新公共行政途徑：課責標準重視公平與正義，關注政策對弱勢的影響。 新公共服務途徑：認為「課責並不簡單」，屬多面向課責，行政人員課責對象是公民，不能僅以顧客滿意度或成本衡量。 四、新公共行政、新公共管理與新公共服務 新公共行政（NPA）興起於1960年代末美國社會動盪的背景，以1968年第一次明諾布魯克會議為代表，批判傳統行政研究與社會問題脫節，重視關聯性、價值、變革、參與及社會公平。它反對價值中立，主張行政人員應主動關切政策對不同群體的影響。 三者辨識關鍵：新公共行政問「是否公平」；新公共管理問「如何提升績效」；新公共服務問「如何與公民共同實現公共利益」。新公共行政與新公共服務都重視公共價值，但後者更突出公民資格、民主對話及社群合作。 五、新公共管理與新公共服務的起源與發展 新公共管理的起源：1970年代末至1980年代，各國面臨財政危機、政府規模膨脹與官僚效率不彰，加上新右派思潮與公共選擇理論興起，英國柴契爾政府、美國雷根政府、紐西蘭等推動行政改革。1991年胡德（C. Hood）提出「新公共管理」一詞；1992年奧斯本與蓋伯勒（Osborne & Gaebler）《新政府運動》（政府再造）提出企業型政府理念，美國柯林頓政府推動國家績效評鑑，使其成為全球性改革潮流。 新公共管理的發展趨勢：績效管理、民營化與委外、組織精簡與分權、顧客導向服務成為改革主流；但其過度重視效率、市場與顧客，引發公共性流失、課責模糊與服務片段化等批評，後續發展逐漸轉向重視跨部門協調、整合與公共價值的治理觀點。 新公共服務的起源：丹哈特夫婦於2000年左右提出，針對新公共管理的市場邏輯加以反省，以民主公民資格、社群與公民社會、組織人本主義及論述理論為思想基礎。 新公共服務的七項原則： 服務公民，而非服務顧客。 追求公共利益。 重視公民資格更甚於企業精神。 策略思考，民主行動。 體認課責並不簡單。 服務而非領航。 重視人，而不只是生產力。 新公共服務的發展趨勢：強調公民參與、審議民主、社群合作與公私協力，政府角色由主導者轉為促成者與協調者，與網絡治理、協力治理等觀點相互呼應。 六、顧客中心與公民中心的反思 顧客中心有助提升服務品質、便利性及回應速度，但公民與政府的關係不能完全比照買賣關係：公共服務涉及權利義務、資源重分配與集體決策；部分服務接受者（如受管制者、受刑人）並非自願消費，也無法自由選擇供應者；政府的「顧客」範圍亦難界定。 若只追求付費能力、個別偏好或滿意度，可能忽略弱勢、未使用服務者及整體社會利益，並使人民淪為被動的消費者。公民中心則把人民視為公共事務的參與者與權利義務主體，重視平等參與、審議與共同責任。申論可先肯定顧客導向改善服務的功能，再指出應以公民權利與公共利益補足其限制。 常考陷阱 「新公共行政強調行政學者應價值中立」：錯。新公共行政反對價值中立，強調社會公平與價值關懷。 「新公共管理為操槳（划槳），新公共服務為領航（掌舵）」：角色錯置。正確為傳統操槳、新公共管理領航、新公共服務服務公民。 「新公共管理服務公民，新公共服務服務顧客」或「新公共管理奠基民主理論，新公共服務植基經濟理論」：前後顛倒。新公共管理對應經濟理論與顧客；新公共服務對應民主理論與公民。 「新公共管理主張多面向途徑，新公共服務以市場導向為主」：顛倒。多面向課責屬新公共服務，市場導向屬新公共管理。 「新公共管理協調機制為信任，新公共服務為價格」：顛倒。市場對應價格，社群對應信任，層級節制對應權威。 組織／協調機制錯配：如「新公共管理為層級節制／權威」「新公共行政為市場／價格」「古典公共行政為政府／代表性」都錯；正確為傳統「層級節制／權威」、新公共管理「市場／價格」、新公共服務「社群／信任」。 「政治途徑的課責型態重視內控機制」：錯。政治途徑重視民意、代表性與外部控制。 「新公共服務只須向公民滿意度負責」：公民課責不是顧客滿意度的改名，還須兼顧法律、社群價值、政治規範與專業標準。 「服務動機」等於「服務對象」：前者問行政人員為何投入工作（薪資保障／企業家精神／公共服務精神），後者問政府回應誰（委託人與選民／顧客／公民），申論應分別說明。 記憶口訣 「傳統依法槳，管理市場航，服務公民商」：傳統依法操槳，新公共管理運用市場領航，新公共服務與公民協商。 「層級權威、市場價格、社群信任」記組織理念與協調機制。 「委託選民、顧客、公民」記服務對象；「層級、市場、多面向」記課責途徑；「保障、企業家、做貢獻」記服務動機。 「新行政重公平、新管理重績效、新服務重公民」辨三種「新」。