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學習重點 掌握公共性的「共同、公開、關懷、公益」意涵。公共性不限於政府組織，也不等於政府提供的財貨或勞務。 公共利益的追求是公共行政與公務人員的根本使命與最終目的。依法行政、行政革新與效率都是實踐這項使命的途徑，不是使命本身。 區辨公共利益與個別利益加總、經濟效率、多數偏好及特定團體利益，並熟記經濟學觀點與「準私人型」公共利益的特徵。 熟悉索洛夫、巴里、舒伯特、傅雷曼的主張，以及顧賽爾的架構性價值與全鍾燮的判準。 能從公開參與、利益衡量、權利保障與資源分配，說明如何實現公共利益。 核心觀念 一、公共性的要義與範圍 公共性是公共行政最具辨識力的特質，公共利益則是公共行政的根本使命與最終目的。1970 年代以後，行政學研究開始強調公共性（publicness）。觀察公部門可以從政策、管理、法律等角度切入，但政策流程、成本效率或遵守法規，私部門或其他組織多少也有。真正使公部門運作具獨特性的，是追求公共福祉與公共利益的公共性觀點。 共同：關注共同生活、公共事務與社會共同需求，不能只計算個人或機關本身的得失。 公開：公共決策與行政運作應接受公眾知悉、參與及監督，並具備說明與課責的可能。 關懷：審慎考量不同族群的需求，尤其注意弱勢處境及資源分配的公平。 公益與責任：積極回應公眾的願望與需求，實現公共目的，並對國家意志及公眾負責。 「自利」與公共性相反，不屬於公共性的意涵。 公共組織的行動皆以達成公共利益為最終目的。其行動基於政治權威的授權，而政治權威的基礎是公眾，因此公共組織應對大眾負起行政責任。至於「針對許多人進行指揮、協調與控制」，任何大型組織都會做，屬於一般管理活動，不是基於公共性所做的描述。 公共性不能以政府與私人簡單二分。以下活動都可能具有公共性，也屬行政學研究的範圍： 非營利組織或第三部門的活動，不專屬社會學研究； 受託提供公共服務的活動； 與公共利益有關的私人企業活動。 行政學的研究重點在於與公共事務有關的公共利益。公共性是一種價值特質，「政府提供的財貨或勞務」則是服務產出，兩者不能劃上等號。 二、「公共」的涵義（申論補充） 傅德瑞克森（H. G. Frederickson）從不同理論角度整理「公共」的意義，可作為申論架構： 觀點「公共」被視為 多元主義觀點利益團體，公共利益來自團體間的競爭與協商。 公共選擇觀點理性選擇的消費者，政府提供服務供其選擇。 立法觀點被代表者，由民選代表表達公眾意志。 服務提供觀點顧客或服務對象，行政人員應回應其需求。 公民觀點積極參與公共事務的公民，強調公民精神與參與。 作答時可再加上共同、公開、關懷、公益與責任等意涵，並說明公共性是公共行政有別於其他學科或專業的最大特徵。 三、公部門的獨特性 公部門必須同時兼顧效率、公平、合法性、民主回應與多元利益，因此手段與目標之間的關係較為複雜。公部門援引企業管理方法卻效果不彰，常見原因有三： 管理者忽略公、私部門本質上的差異； 公部門的手段與目標關係複雜； 公部門組織文化保守，抗拒變革。 兩者對公共利益的著眼點也不同。公部門著重整體、宏觀的社會利益，私部門則著重個別組織的微觀利益。政府提供公共服務時，必須確保多元族群的多元利益同時被審慎考慮，這正是政府機關與民營機構在「公共性」上的差異。 新公共行政強調社會公平、回應與公共價值；新公共管理則著重績效、競爭與企業管理方法。因此，不能說新公共管理比新公共行政更重視公共性。 四、公共利益的內涵與理論觀點 公共利益具有抽象、模糊、不易明確界定的特性，必須在具體情境中，透過公共討論與制度程序加以判斷。它是行政人員處理事務的核心準則之一，實踐時強調回應民眾或相關團體的期望。公共利益不是個別利益的加總，也不能把某一團體的主張直接視為全民利益。 觀點或學者核心主張與辨識重點 經濟學觀點公共利益指社會資源的最高效率使用及最佳配置。經濟分析仍會考慮公共性，但效率不能取代權利、公平及民主價值。 索洛夫（F. J. Sorauf）公共利益是「有效的政治迷思」。關鍵字是「政治」與「迷思」，不是經濟，也不是毒藥、糖衣或騙術。 巴里（B. Barry）公共利益幾乎就是社群成員的「共同利益」。 舒伯特（G. A. Schubert）持悲觀立場，認為人類社會並不存在所謂的公共利益。 傅雷曼（R. Flathman）公共利益是抽象的哲學思考，也是政治對談的一環；它並非政治科學為分析目的而開發的工具。傅雷曼不主張公共利益是「務實的手段」。 行政人員對公共利益的立場也可以分類。行政理性型相信公共政策所能實現的公共利益，可以用客觀、實證的科學方法測量與評估，並據此選擇政策方案。 五、公共利益的類型與公共服務資源分配 利益直接由個人取得，不代表欠缺公共利益。「準私人型」公共利益的特徵是：政府的利益直接傳輸給個體，其效應卻有益於社會整體的安全。典型例子是中低收入戶救濟，它直接改善受助者的生活，同時也維持了社會安定。社會治安的維持則由全體共享，不屬於直接傳輸給個體的類型。 公共服務名額有限時，應依服務目的、資源責任範圍及公平原則訂定公開標準。以市府委託非營利機構設立的社區公共托育中心為例： 以設籍該市作為申請資格，最符合公共利益，因為地方公共資源以轄區居民為服務範圍，這是普遍、公平且明確的標準。 只限低收入、中低收入或二胎以上家庭申請，會把一般性公共服務過度限縮於特定群體。 機構自行保留彈性名額，欠缺公開、明確的規則，容易產生偏私。 優先照顧特定需求與全面排除其他對象，必須分開判斷。 六、顧賽爾：公共對談與公共利益的架構性價值 顧賽爾（C. T. Goodsell）認為公共利益雖然抽象，但可以透過公共對談產生一組架構性價值，作為檢驗政策的基準。常見整理如下，申論時每項應搭配實例： 基本價值意義與實踐例子 合法與道德性政策應符合法律與倫理要求。例如補助審查依法辦理，並避免利益衝突與偏私。 政治回應性回應公眾需求與民主政治要求，是構成民主社會基本共識的基礎。例如蒐集居民對托育服務的意見，並說明處理結果。 政治共識政策應經由協商、溝通形成廣泛支持。例如召開公聽會整合不同立場。 關注邏輯性檢視政策理由、目標與手段是否一致。例如增加托育供給的措施，應能合理回應供給不足的問題。 考量結果性檢視政策的實際效果與影響。例如評估服務是否改善可近性、照顧負擔及分配公平。 議程認知注意哪些議題被納入或排除於政策議程，避免忽略弱勢者的聲音。 七、全鍾燮：衡量公共利益的判準 公共利益在實務上難以判斷，全鍾燮（Jong S. Jun）因此提出八項判準作為參考。考題常見的判準如下： 輿論民意：了解公眾需求與意見，不能只憑機關自行認定。 充分開放：資訊與討論公開透明，使不同意見都有表達機會。 民主程序：透過參與、討論及正當決策程序形成政策。 專業知識：運用可靠的知識及證據，檢驗政策的可行性。 公民權利：尊重並保障公民權利，不能以公益之名任意犧牲少數。 倫理和道德標準：檢視決策是否公正、誠實，並符合公共服務倫理。 申論題要求列舉三項時，可選「充分開放、民主程序、公民權利」，各補一句意義或實例。選擇題要注意，「政黨衡平」「全球視野」「尊重司法」「菁英利益」「大眾權利」都不是全鍾燮的判準。 八、公共利益、公務倫理與實現途徑 公務人員的根本使命，也就是努力的最終目標，是維護並促進公共利益。公共利益同時是公務倫理的重要依據。依法行政、行政革新與「以最小投入取得最大產出」都是手段，必須服務於這項使命。 實現公共利益的途徑可整合為以下六項： 依法建立決策基礎； 公開資訊並擴大公民參與； 透過公共對談回應多元需求； 運用專業知識與證據； 保障權利並公平分配資源； 評估結果並接受課責。 程序正當與實質效果必須相互配合。不能只憑依法辦理或績效數字良好，就宣稱已實現公共利益。 常考陷阱 「第三部門不是政府部門，所以不具公共性」「非營利組織專屬社會學研究」：錯在以組織身分作為唯一標準，應看其活動是否涉及公共事務與公共利益。 「公共組織的行動皆以達成公共利益為最終目的」：這是正確敘述，不要誤判為過度絕對。 「公共性是指政府所提供的財貨或勞務」：錯在混淆價值特質與服務產出。 「公共性包含自利」「指揮協調控制許多人是公共性」：前者與公共性相反，後者只是一般管理活動。 「新公共管理比新公共行政更重視公共性」「經濟學分析公共政策時不考慮公共性」：兩者皆錯。 「公部門注重微觀，私部門強調宏觀」：錯在把兩者倒置，公部門重宏觀、私部門重微觀。 「公共利益即是個別利益的加總」：錯在忽略共同福祉、少數權利及分配問題。 「索洛夫說公共利益是有效的經濟迷思／政治糖衣」：正確說法是「有效的政治迷思」。 「傅雷曼認為公共利益是務實的手段」：錯，傅雷曼視之為抽象哲學思考與政治對談的一環。 判斷關鍵字：「資源最高效率使用及最佳配置」是經濟學觀點；「科學測量、實證評估」是行政理性型；「利益直接傳輸給個體，效應有益社會整體」是準私人型，例如中低收入戶救濟。 「最符合公益的托育招生就是只限弱勢或多胎家庭」「保留彈性名額」：皆錯，以設籍該市作為公平、明確的資格才是正解。 「構成民主社會基本共識基礎的價值是合法與道德性」：錯，應為「政治回應性」。 全鍾燮判準混入「政黨衡平、全球視野、尊重司法、菁英利益、大眾權利」：皆非其判準，正確用語是「公民權利」「充分開放」。 「公務人員根本使命是依法行政或提升效率」：錯，這些是手段，根本使命是維護並促進公共利益。 記憶口訣 公共性：「共同、公開、關懷、公益」，沒有自利。 索洛夫：「政治迷思」；巴里：「共同利益」；舒伯特：「不存在」；傅雷曼：「哲學加對談，不是手段」。 全鍾燮：「輿論開放走民主，專業權利守倫理」（輿論民意、充分開放、民主程序、專業知識、公民權利、倫理和道德標準）。 顧賽爾：「合法道德、回應共識、邏輯結果、議程」，其中「回應」是民主共識的基礎。