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學習重點 掌握政治行政二分的核心：行政應獨立於政治考量之外，免受黨派政治干擾，以專業、效率與經濟處理公共事務。 分辨威爾遜與古德諾的主張：威爾遜開創第一個典範；古德諾提出「政治是國家意志的表達（表現），行政是國家意志的執行」。 理解二分論的效應：行政學成為獨立學科、行政科學化、價值中立與行政中立、應用行政原則與企業管理技術。 認識支持者與批判者：威爾遜、古德諾、懷特、古立克屬二分論脈絡；瓦爾多是重要批判者。 理解後續反思：政治與行政難以嚴格劃分、相互包含，並能說明政治行政連續體與不二分的四項理由。 核心觀念 一、第一個典範：政治與行政二分 威爾遜（W. Wilson）於1887年〈行政的研究〉（The Study of Administration）一文主張政治與行政應分立，國內外學者多認為此文開創行政學發展的第一個典範，其精髓即政治與行政二分，威爾遜也因此常被稱為行政學的奠基者。 其基本構想是：政治決定政府應做什麼，行政則研究如何有效執行。早期學者希望行政擺脫政黨競爭、分贓與私人利益干擾，以專業知識及管理方法提升政府效能。因此，二分論追求的主要價值是行政獨立於政治考量之外，而不是讓行政「服務」政治決策，也不是讓行政人員取代政治人物或由行政決定一切公共政策。 此處的「獨立」指行政專業運作與研究領域的自主，不能推論為行政機關可免受立法部門的制衡或民主監督。 二、威爾遜對行政學說與政府運作的主張 行政在政治之外：政府行動的廣泛計畫屬於政治，計畫的詳細執行才屬於行政；行政問題不是政治問題。若把兩者定義顛倒，即屬錯誤。 行政是事務（business）的領域：行政具有管理性質，應免於政治的紛擾與爭議。 建立行政研究：行政研究的目的在發現政府能適當且成功地做哪些事，以及如何以最高效率、最少金錢與精力成本完成這些事。 重視效率與管理：研究組織、程序、人事及工作方法，改善政府執行能力。 比較學習：可借鏡他國（如歐陸國家）的行政方法，但須配合本國民主制度調整，學其技術而不學其政治目的。 專業文官：以專業能力與制度化管理降低黨派恩庇對行政的干擾。 行政學的奠基連結威爾遜的論述，不能說行政學是在美國羅斯福新政時期才脫離政治學獨立，更不是在新公共管理提倡之後才成為獨立學科。 三、古德諾：國家意志的表達與執行 古德諾（F. Goodnow）於1900年《政治與行政》（Politics and Administration）一書中明確提倡政治與行政二分，是辨認二分論的關鍵代表人物。其經典命題為：政治是國家意志的表達（表現），行政是國家意志的執行。故問「行政係國家意志之何者」，答案是執行。 比較項目政治行政 基本功能表達（表現）國家意志執行國家意志 主要問題應追求何種公共目標如何有效實現公共目標 傳統強調政策方向與價值選擇專業、技術、效率與經濟 古德諾認為政府由政治與行政兩種不同功能（過程）構成，而非「政治與民意」兩個過程。這是功能上的區分，不可直接等同於立法機關只做政治、行政機關只做執行。 四、支持者與批判者 立場代表學者辨識重點 二分論支持者威爾遜、古德諾、懷特（L. White）、古立克（L. Gulick）行政可獨立研究、追求效率與行政原則 二分論批判者瓦爾多（D. Waldo）1948年《行政國家》批判行政純技術觀，強調行政涉及政治、價值與民主 其他理論定位費堯（一般管理理論）、賽蒙（決策理論，批評行政原則如「諺語」）、登哈特（新公共服務）、萬斯來（黑堡宣言，重視憲政精神）、葛蘭畢耶斯基（關注行政學認同危機）均非提出二分論的人物 問「誰提出政治行政二分」或「國家意志表達與執行」時，選項中有古德諾，即選古德諾；問「誰不是支持者／誰不贊同」，選瓦爾多。 五、二分論對傳統行政學的影響 學科自主：行政可以成為獨立於政治學以外的一門學科（科學）。 行政科學化：相信可透過科學研究尋求普遍的行政原則，增進效率與經濟。 價值中立與行政中立：行政科學應價值中立，行政人員應政治中立。 師法企業：借鏡企業管理知識與技術，應用行政原則管理公共組織。 以下不是二分論的主要影響： 民主行政的逐步實踐：二分論重效率而非民主參與，民主行政是後來瓦爾多等人批判後才受重視的價值。 政黨分贓制逐漸衰退：分贓制的衰退主要源於文官制度改革（如1883年美國《潘德頓法》建立功績制），時間上早於威爾遜1887年的論文，不應歸為二分論的效應。 行政學應研究憲政精神：這是黑堡宣言的主張。 另須區分理論期待與後來的批評：「應用行政原則無法增進效率」「行政科學未能找出類似物理學的普遍原則」都是後來對傳統理論的批評，不是二分論帶來的貢獻。 六、價值中立與中立倫理 傳統二分論認為政治負責價值選擇，行政專注執行，因此主張公共行政可以價值中立。相應的「中立倫理」最能表達的觀念是：行政人員僅係執行政策的工具，服從合法權威、依層級向長官負責、專業執行。 中立倫理不等於「向民眾負責而非向長官負責」（那是後來強調回應與參與的觀點），更不是恩寵化或行政政治化。行政中立也不代表行政部門不受立法部門制衡。 七、後續反思：政治與行政難以嚴格分割 就今日實際情況，政治與行政的合理關係是：兩者很難嚴格劃分，有相互包含的情況。行政人員提供政策資訊、研擬方案、行使裁量；政治決策也必須考慮預算、人力等行政可行性。晚近學者主張不二分的理由有四： 目的與手段的合一：政策目標與執行手段相互影響，無法切割。 民意的考量：行政涉及人民需求與利益分配，不能忽略民意。 科學精神與方法的考慮：任何行政問題的處理須將相關因素加以蒐集、分析，才能求得真相與因果關係，不能預先排除政治因素。 課責的考量：行政決定具公共影響，必須對其負責，不能以純技術執行者自居。 政治行政連續體則將政治與行政視為一條光譜，各職位的政治性程度不同。直轄市市長為民選首長，兼具政策領導與政治動員角色，參與政治活動範圍最廣；國立大學校長、中央部會司（處）長、審計長則偏向專業或須超然獨立的角色。 八、申論運用：威爾遜的主張與今日不足 主張：可依序寫出政治與行政二分、行政是事務領域、行政研究追求效率與經濟、比較學習他國行政技術、建立專業文官等要點，並說明其開創第一個典範、奠定行政學獨立的貢獻。 今日治理系絡下的不足： 行政實際參與政策形成、利益分配與價值判斷，二分難以成立。 過度強調效率與層級服從，忽略公平、民主參與、回應性等價值。 以政府為單一主體，難以說明政府、企業、非營利組織與公民共同治理的網絡關係。 「中立工具」觀不足以回應今日對行政人員課責、倫理與專業判斷的要求。 常考陷阱 「威爾遜認為行政是廣泛計畫，政治是詳細執行」：定義顛倒；政治定廣泛計畫，行政重詳細執行。 「以行政服務政治決策」「行政人員取代政治人物」「政策完全聽從行政決定」：二分論追求的是行政獨立於政治考量之外。 「行政學在羅斯福新政或新公共管理後才獨立」：錯誤，奠基於二分論時期。 「行政是國家意志的表達／延伸／管理」：古德諾的說法是行政為國家意志的執行。 「瓦爾多支持二分論」：瓦爾多是批判者；懷特、古立克則屬支持者。 「行政部門不受立法部門制衡」：不是二分論主張，把專業自主誤認為不受監督。 「民主與參與主導行政」「行政應主動回應外環境」「行政脫離不了政治干預」：皆非分立時期主張；分立時期主張行政可以價值中立。 「民主行政逐步實踐」「政黨分贓制衰退」「研究憲政精神」：皆非二分論的主要影響。 「政府由政治與民意兩個過程構成」「行政原則無法增進效率」：前者概念錯置，後者是批評而非貢獻。 「中立倫理即向民眾負責而非向長官負責」：中立倫理是把行政人員視為執行政策的工具。 「行政研究可以和政治完全無關」「政治決定毋須考量行政可行性」：不符今日觀點，兩者相互包含。 「蒐集分析相關因素以求因果」被歸為民意或課責：關鍵字「真相、因果」即為科學精神與方法。 記憶口訣 「威開典範，古分意志；政治表達，行政執行。」 「威古懷古挺二分，瓦爾多來唱反調。」 「二分帶來：獨立、科學、中立、學企業；民主、分贓、憲政不算數。」 「不二分四理由：目手合一、民意、科學、課責。」