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學習重點 掌握利害關係人的定義：凡能影響政策，或受到政策直接、間接及正負面影響的個人與團體，也就是對政策下了「賭注」的人，都可能包括在內。 記熟人數排序：利害關係人＞標的人口＞議程設定者，並區分利害關係人與標的團體、利益團體。 辨識政府機關、政黨、利益團體、學者專家、民意與媒體在政策過程中的不同功能。 理解公民參與的效益與成本、偏差動員的意義，以及政治分析與技術分析的互補關係。 核心觀念 一、政策利害關係人：看影響關係，不只看直接受益 政策利害關係人，是指能影響政策，或受到政策直接、間接影響的個人與團體。影響可能是正面的利益，也可能是負面的損失。因此，政策支持者、反對者、受益者與犧牲者，都可能是利害關係人。所謂對政策下了「賭注」，意指其利益、價值或處境與政策結果有所關聯，不限於投入金錢。利害關係人在政策運作過程中，通常會設法影響政策結果。 利害關係人不限於有組織的團體，也包括個人。不過，實際參與政策時，他們多以團體形式發揮影響力，藉由組織、資源整合與集體行動擴大聲量。利益團體是政策參與的一種組織形式，不能與所有利害關係人畫上等號。民間團體可以擔任政策倡議者；政策的受益者與犧牲者，也都可能透過社會運動維護自身利益或推動政策改變。 概念辨識重點 利害關係人能影響政策，或受政策直接、間接及正負面影響者，涵蓋範圍最廣。 標的人口、標的團體政策明確指向、欲改變其行為或處境的對象，只是利害關係人的一部分，不能代表所有受影響者。 議程設定者能促使問題受到注意、進入政策議程的關鍵參與者，涉及人數最少。 利益團體為特定利益而組織起來、設法影響政策的團體，屬於利害關係人中已組織化的一部分。 政策企業家積極投入時間與資源，推動議題或政策方案的行動者，並非所有受影響者的通稱。 政策分析家、政策評估者依其分析或評估工作命名的角色，並非以是否受政策影響來界定。 其他如政策競爭者、政策有力人士、公共價值維護者等名稱，都只指涉政策過程中的特定角色，不是「影響政策或受政策影響之所有個人與團體」的通稱。題目只要出現「影響政策或受政策影響」「對政策下賭注」等描述，答案就是利害關係人。 依涉及人數多寡，應記為利害關係人＞標的人口＞議程設定者。這是人數與範圍的比較，不能進一步推論議程設定者必然都是標的人口，因為有些推動議程的人，本身並非政策直接處理的對象。 二、利害關係人辨識與管理 辨識時可以依序檢查以下問題：誰有權決定或執行政策？誰提供土地、資金、技術與資訊？誰承受利益或成本？誰能動員支持、反對或影響輿論？接著分析各方的立場、關切事項、資源與影響力，作為溝通協調及參與安排的依據。 以公辦都市更新為例，與案件有明顯關聯的對象包括： 原住戶：居住與財產權益直接受到影響。 建築公司：涉及工程與開發利益。 民意代表：負責反映民意並進行監督。 相較之下，若沒有其他具體事實，一般電商平台與案件的關聯最弱。判斷重點是與該政策有無實質影響關係，不能僅憑行業名稱永久排除某類組織。 三、政策參與者的功能分工 參與者主要功能與判斷關鍵 政府機關掌握法定職權、行政資源與執行能力，是政策運作各階段最主要的主導者；這不表示其他參與者沒有影響力。 政黨匯聚並表達人民意見與利益，發動並制訂政策的主要機制；也負責組織及再教育民眾、爭取執政機會，並扮演人民與政府間的溝通橋樑。 利益團體表達特定利益與訴求，提供專門資訊，透過遊說、倡議及動員影響政策。 民意反映人民對公共問題與政策的態度，提供政策回應與支持的基礎，但不能直接等同政府的正式決策。 學者專家提供研究證據與專業判斷，常透過在大眾媒體發表意見、在學術期刊發表論著、參加公聽會或座談會等方式影響政策。 大眾傳播媒體表達及形塑民意、設定議題、監督政府施政、教育民眾，並作為政府與民眾的溝通橋樑。 政府蒐集利益團體意見與民意，主要是為了彌補行政專業的不足，以及代議士偏重區域利益的考量，使決策納入更多實務資訊與社會需求。這不代表政府必須照單全收，也不是以避免司法判決偏頗或彌補監察機關不足為主要目的。 政黨是匯聚利益並爭取執政的主要機制，經營事業體並非其主要功能。學者專家雖然可能參選，但擔任特定政黨的公職候選人涉及角色轉換，不是以專業身分影響政策的常見方式。 四、媒體的政策影響與角色界線 媒體不只是被動傳遞資訊。它透過報導選擇、議題排序及呈現方式，常成為民眾態度的塑造者（shaper），並主動設定公共政策議題。社會愈民主，媒體對政務的影響力通常愈大。媒體應有的角色包括持平報導政策的不同意見、監督施政及促進公共討論。 扒糞行為（muckraking）是指透過調查揭露弊端、貪腐或社會問題，可能促使政府回應並推動政策改變。媒體也可能因持續監督、評論與施壓，扮演影子政府（shadow government）的角色。這是對其影響力的比喻，並不表示媒體取得正式的行政權限。 媒體可以透過輿論影響政府，也可能藉由揭露資訊、直接引起官員關注等途徑影響決策，不必一律經過民意這個中介變項。此外，媒體對嚴肅政策議題的關注常隨新聞熱度轉移，週期通常無法持久。 判斷媒體角色時，須區分「實際可能發生」與「規範上應該扮演」。媒體可能報導政黨政策，但不應充當政黨政策行銷的工具。此外，草擬法案屬於行政機關、立法者等的工作，也不是媒體的主要功能。 五、公民參與、偏差動員與政治分析 公民參與可以提升政策透明度，讓政府掌握不同需求，增進政策的回應性與正當性。但它同時也會增加文官蒐集、協調及統整民眾意見的成本。參與有價值，不代表參與沒有成本。 偏差動員（mobilization of bias）是指制度、組織規則或既有權力結構，使某些利益與議題較容易被納入決策，另一些則被排除或壓抑。它的重點在於參與機會及議題處理的不均衡，不能簡化為「組織對特定族群有所歧視」。 新公共管理強調顧客導向，重視服務品質。但若人民只被定位為接受服務、追求個人滿意的顧客，就可能弱化其共同治理的公民角色，因此被質疑會產生公民消極主義，不利於公民參與。 公共政策過程的各階段，都難免受到權力、利益、價值衝突與政治支持的影響。政治分析可以辨識支持者、反對者、權力分布及政策可行性。政治因素也可能帶來支持聯盟與推動資源，成為政策分析的助力，而不只是阻力。公民參與就是把不同利益及政治因素納入政策過程的具體作為之一。政治分析應與技術分析互補，不能主張以政治分析取代技術導向的政策分析。 常考陷阱 把利害關係人限縮為直接受益者：間接受影響者、受損者、反對者，以及能影響政策者，也都可能包括在內。 把標的人口寫得比利害關係人廣：例如「標的人口的範圍大於政策利害關係人」是錯的。人數由多至少應為利害關係人、標的人口、議程設定者。 用標的團體、利益團體、政策企業家、政策評估者等名稱替代利害關係人：只要題幹描述「影響政策或受政策正負面影響的所有人士」，答案就是利害關係人。 把所有利害關係人都稱為利益團體：利害關係人也包括個人。不過「多以團體形式發揮影響力」是正確敘述。 認為只有受損者會發起社會運動：受益者也可能動員，以維持既有政策或爭取更多利益。 利害關係人管理對象選與個案無實質關聯者：判斷時先問該對象是否影響或受影響於該政策。 把媒體影響寫成「必須」透過民意中介：「必須」「只能」這類字眼過度限縮了影響途徑，媒體也可能直接引起決策者回應。 把政黨政策行銷、草擬法案列為媒體功能：媒體重在表達與形塑民意、監督、教育及溝通；政黨重在利益匯聚、爭取執政與發動制訂政策。 把經營事業體當成政黨功能，或把參選公職當成學者專家影響政策的常見方式：兩者都是錯誤選項的常見寫法。 誤以為民意、利益團體或政黨是政策過程的主導者：各階段最主要的主導者是政府機關。 將偏差動員等同族群歧視：應檢查哪些利益容易進入議程，哪些聲音被制度性排除。 把公民參與寫成毫無成本，或把政治因素一律視為阻力：參與會增加統整成本；政治支持也能促成政策。「以政治分析取代技術分析」則是錯誤寫法。 誤判媒體的正確敘述：媒體形塑民意、主動設定議題、應持平報導、社會愈民主影響力愈大，這些都是正確觀念，不要誤選。 記憶口訣 「利大、標中、議程少」：記人數排序。「政府主導、政黨匯聚、專家供知、媒體傳監教」：掌握各參與者的主要功能。「團體民意補兩缺：補專業、補區域」：記政府蒐集利益團體意見與民意的目的。「參與有成本，政治有助力，技政須互補」：避免選到絕對化的選項。