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學習重點 掌握問題範圍由大而小為「社會問題→公共問題→政策問題」，並理解政府認定的關鍵地位。 熟記唐恩政策問題的四項特性：互賴性、主觀性、人為性、動態性，能依敘述辨識。 理解問題建構由感知開始，區分類比分析、層級分析與腦力激盪的用途。 建立問題結構與決策途徑的對應，並區分策略、戰術與作業性問題。 辨別 Bradshaw 四類社會需求，尤其是感覺性需求與表達性需求的差異。 核心觀念 一、政策問題的形成與認定 人類生活中的問題，依涵蓋範圍由大而小，可排列為社會問題→公共問題→政策問題。社會問題的範圍最廣；其中涉及公共利益、影響多數人或需要集體處理者，成為公共問題；公共問題再經政府認定，列為應以政策處理的對象，才形成政策問題。因此，不能把所有社會問題都直接視為政策問題。 政策問題認定，是針對公共問題的本質、原因與背景，進行系統化、科學化分析，以釐清問題及決定如何處理的活動。它不是單純替問題命名，而是辨認「真正需要處理的是什麼」。問題界定不同，後續目標、方案及評估標準也會不同。 政策分析與政策研究的範圍較廣；政策規劃則著重政策目標與行動方案的研擬。若敘述焦點是分析問題本質、原因及背景，以決定如何處理，應判斷為問題認定。 二、唐恩的政策問題特性 特性核心意義辨識關鍵 互賴性，又稱相依性政策問題彼此連結，一個領域的問題會影響其他領域，難以完全孤立處理。跨領域影響、牽一髮動全身。例如住宅問題與交通、就業問題相連。 主觀性政策分析人員依價值、經驗與立場，對造成問題的外在環境進行選擇性界定、分類、解釋及評估。同一情境，不同人有不同認定；強調認知與判斷。 人為性政策問題是人們針對問題情境加以界定、建構的結果，不是外在情境自然附帶的固定名稱。問題由人建構；不等於問題是虛構的，也不等於原因必為人為造成。 動態性問題會隨時間、環境、知識及政策介入而改變，問題界定與處理方式也須調整。情境持續變動，原有解方未必一直有效。 主觀性與人為性密切相關，但辨識重點不同：主觀性看「如何選擇性地認知、分類與評價」；人為性看「問題是經人界定建構而成」。承認主觀性，仍可運用證據與科學方法分析，並不表示政策分析可以任意猜測。 三、問題建構的階段與方法 唐恩的問題建構可依感知→搜尋→界定→陳述掌握。首先感知或察覺現況與期待之間存在落差；接著搜尋不同問題表述與相關資訊；再界定問題的性質、範圍及核心；最後以較明確的文字或分析形式陳述問題。實務上可反覆修正，但問到問題認定最先發生的過程，應選察覺或感知，而非分析、學習或邏輯推理。 方法用途與辨識重點 類比分析法、比擬法利用類似問題與待分析政策問題的相似性，協助指出問題的成因、特質與類別。重點是「由相似事例理解問題」。 層級分析法確定問題情境原因的技術，逐層辨認與篩選原因，區分可能的原因、合理的原因與可操控的原因。 腦力激盪法透過一群人有系統的互動，產生想法、目標及策略，以協助政策分析人員或決策者認定問題。構想產生階段重視自由發想、暫緩批評，再進行整理與評估。 比擬法常見形式包括直接比擬、個人比擬、象徵比擬與奇想比擬。直接比擬借用其他事物的相似關係；個人比擬設想自己置身問題之中；象徵比擬以象徵或意象掌握問題；奇想比擬則暫時突破現實限制，探索可能構想。團體比擬不是這組分類的項目。 層級分析中的可能的原因，是廣泛列出、可能造成問題情境的潛在原因；合理的原因，是經研究或經驗判斷具有合理依據的原因；可操控的原因，則是決策者有能力透過政策介入影響的原因。三類之中沒有「假設的原因」。此處是在分析原因層次，不能與方案評選中運用成對比較及權重的分析層級程序混淆。 四、問題結構與決策途徑 問題結構的差異，可從決策者人數、方案多寡、價值或目標是否有共識、結果是否可預測等面向判斷。一般考試配對如下： 問題結構主要情況較適合的決策途徑 結構良好決策者少、方案有限、目標有共識，結果確定或風險可計算。理性廣博決策：全面分析、比較方案，尋求最佳選擇。 結構中度決策者少、方案有限、目標大致有共識，但結果不確定，資訊與分析能力有限。滿意決策：在有限理性下，尋找達到可接受標準的方案。 結構不良決策者眾多、方案難以窮盡、價值目標衝突，結果難以預測。漸進決策：從現行政策出發，小幅調整、協商與逐步修正。 上述是一般性的適配關係。不能僅因問題複雜，就選垃圾桶、混合掃瞄或政治性決策途徑；題幹考的是問題結構與決策途徑的基本配對時，依上表作答。 五、政策問題的層次 問題層次可分為策略性、戰術性與作業性。策略性問題涉及整體方向、長期目標與重大資源配置；戰術性問題著重如何把策略轉化為推動安排；作業性問題則涉及具體執行程序與日常工作。 由作業、戰術到策略，層次逐步提高，涉及的範圍、風險及不確定性也隨之增加。因此，問題層次越高、風險與不確定性越大，指的就是策略性問題。 六、Bradshaw 的四類社會需求 需求類型判斷基準例子 規範性需求由專家、專業標準或制度規範認定應達到的水準。依專業標準判斷某地照護服務不足。 感覺性需求個人對某問題或狀況主觀感到想要滿足的需求，相當於經濟學的欲求。居民覺得自己需要托育協助。 表達性需求，又稱明示性需求將感覺到的需求轉化為具體行動或服務請求。實際提出托育服務申請。 比較性需求比較條件相近的群體，從服務取得差異認定需求。相似社區中，一地已有服務，另一地尚未獲得。 感覺性需求的核心是「我想要」，表達性需求則進一步成為「我提出申請或採取行動」。題目若寫成「個人所想要滿足的需求，相當於經濟學中的需求」，關鍵在「個人想要滿足」，應選感覺性需求。 常考陷阱 將「獨立性、客觀性」列為政策問題特性：唐恩的四項是互賴（相依）、主觀、人為、動態；獨立性正好與互賴性相反，客觀性則與主觀性相反。 把選擇性界定與評估判成人為性：敘述若強調分析人員對外在環境選擇性界定、分類、解釋及評估，答案是主觀性。 把跨領域影響判成動態性：某領域問題影響另一領域問題，是互賴性；隨時間變化才是動態性。 顛倒問題範圍：社會問題最廣，政策問題最窄；公共問題須經政府認定才成為政策問題。 混淆問題認定與政策規劃、政策分析：分析公共問題本質、原因與背景以決定如何處理，是問題認定。 把問題認定的起點寫成分析或邏輯推理：先察覺問題，再展開搜尋與分析。 混淆建構方法：相似事例是類比；群體有系統互動產生構想是腦力激盪（不是魚骨圖、統計或文件分析）；逐層篩選原因是層級分析，三類原因為可能、合理、可操控，「假設的原因」不在其中。 比擬法誤選團體比擬：正確四類是直接、個人、象徵、奇想比擬。 決策途徑配錯：結構良好配理性廣博；結構中度配滿意；結構不良配漸進。滿意決策求「可接受」，理性廣博才求最佳化；混合掃瞄不是結構不良的標準答案。 問題層次誤選戰術性：層次越高、風險與不確定性越大，是策略性問題。 把主觀想要當成明示需求：感到需要屬感覺性；轉為申請、求助等行動，才屬表達性（明示性）。 記憶口訣 問題範圍：「社、公、政，逐步縮」。 唐恩特性：「互、主、人、動」，沒有獨立與客觀。 建構流程：「感、搜、界、述」，察覺最先。 比擬四類：「直、個、象、奇」，沒有團體。 層級原因：「可能、合理、可操控」，沒有假設。 結構配對：「良理、中滿、不良漸」。 需求辨別：「規看標準、感是想要、表有行動、比看差異」。