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學習重點 掌握西方文官制度由恩賜制、個人贍徇制、政黨分贓制走向常任功績制的演進，並知道常任功績制是現代化人事行政的起點。 以「知識、能力、績效」辨識功績制，區分功績化、永業化、法制化與科學化等人事行政趨勢。 比較政治用人（分贓）與功績用人的優缺點，特別是政治回應性、行政中立及主管人事裁量之間的關係。 理解現代文官制度的原則（功績主義、法治精神、公務倫理），以及功績制與永業制如何共同矯正文官不穩定、良莠不齊的問題。 能從保障與績效的平衡、我國功績制的障礙、特考特用與功績制的關係撰寫申論，並熟悉漢代察舉的舉官標準。 核心觀念 一、西方文官制度的演進：從私人恩惠到常任專業 制度階段用人基礎與特徵判斷重點 君主恩賜制君主將官職視為恩惠，依個人意志授予臣屬。官職是君主的私人賞賜。 個人贍徇制（徇私制）依私人交情、親屬關係或權貴推薦安排職位。重關係，缺乏客觀選才標準。 政黨分贓制勝選政黨將公職分配給支持者，作為酬庸並鞏固執政力量；美國傑克遜總統時期最具代表性。政治忠誠優先，人事隨政黨輪替大幅更替。 常任功績制依知識、能力及績效任用、陞遷與獎懲；以公開競爭考試取才，並以法律保障文官身分。英國 1870 年樞密院令、美國 1883 年文官法（潘德頓法）為重要里程碑。專業、中立、穩定、常業化，標誌現代化人事行政的開始。 功績制時期的兩大特徵要特別記住： 公務人員常業化（永業化）：文官成為可長期從事的職業，不隨政黨進退。 身分保障：公務人員一經任用，非經法定事由不得令其降級、免職或休職，以避免政治力量任意撤換。 二、分贓制的特徵與缺點 「一朝天子一朝臣」、「一人得道、雞犬升天」描述的正是分贓制度：執政者更替，職位也跟著換成自己人。 分贓制的典型缺點： 任用私人、酬庸情形增加，人員素質良莠不齊。 官職成為交換利益的工具，貪污可能性提高。 人員隨政黨輪替而更迭頻繁，行政經驗難以累積，政府運作不穩定。 分贓制使人事直接聽命於勝選政黨，政策推動與民意（選舉結果）連結緊密，因此政治回應性高；「政治回應性降低」不是分贓制的缺點，反而是功績制常被批評之處。 三、現代文官制度的原則：功績制與永業制 為矯正過去文官制度不穩定、成員良莠不齊的缺失，現代文官制度出現兩種設計： 設計矯正的問題內涵 功績制良莠不齊以公開競爭考試選才，依能力與績效陞遷獎懲。 永業制任職不穩定常任文官、職涯發展、身分保障、經驗累積。 建立現代文官制度應追求的原則包括功績主義、法治精神、公務倫理，並兼顧行政中立、公平與責任。仕紳制度是以社會身分、地方士紳階層參與治理，屬傳統身分取向，不是現代文官制度的原則。 已開發國家政府人事政策最重要的特徵之一是功績主義；恩庇主義、侍從主義是以私人依附與利益交換用人，屬功績主義的對立面，常見於政治發展較不成熟的體制。 四、功績制的意義、核心價值與目標 功績制（merit system）是指公務人員的任用、升遷與獎懲，以個人的知識、能力和績效為標準的制度，核心價值是能力與績效。它和年資制（依服務年資）、特任制（政治任命）、市場機制都不同。 功績制的核心概念是只問專業能力、不管社會背景，排除黨派、門第、私人關係與長官主觀好惡。以下概念容易混淆： 行政機關人力結構需反映社會人口組成：屬代表性官僚的主張，與功績制「不問背景」的取向有所張力。 官員任免取決於長官主觀判斷：屬分贓或恩庇的特徵，與功績制相反。 承擔公共利益責任、個人廉潔、社群責任：屬公務倫理或公共價值，重要但不是功績制的核心。 功績制的主要原則與內涵（申論可用）： 公開競爭：以公開競爭考試選拔人才，機會平等。 適才適所：依專業與職務需要配置人力。 同工同酬、依績效獎懲：陞遷、考績與獎懲以客觀可檢驗的標準為據。 文官去政治化、行政中立：排除政黨酬庸與不當政治干預，依法執行政策。 職位任期保障：以法定程序及救濟制度保障身分，免遭任意處分。 持續培育與淘汰：結合訓練、考核與不適任處理，維持服務品質。 功績制欲達成的目標是去政治化、公開競爭考試用人、職位任期保障等；功績委員會的設置只是推動、監督功績制的組織手段，不是目標本身。 五、功績用人與政治用人的比較 面向政治用人功績用人 用人標準政治忠誠、私人關係知識、能力、績效 政治回應性高較低 專業與中立較弱促進專業化、中立化 穩定性人員更迭頻繁維繫政府運作持續穩定 公務員權利易遭任意撤換保障基本權利 主管人事裁量大受客觀標準與法定程序限制 因此「促進主管的人事管理裁量權」不屬於功績用人的優點；功績制正是要約束任意裁量。 延伸：臨時職位不必公開招聘、可自由裁量任命，若再轉入長期職位，等於繞過功績競爭，產生政治化風險。此議題連結功績制、彈性用人、策略性人力資源管理；職位分類制是依工作性質、職責程度分類職位的制度，與此論述最無關。 六、人事行政的趨勢辨識 趨勢辨識關鍵 功績化任人唯賢、用人唯賢、獎優汰劣、獎優罰劣。 永業化常任、職涯發展、任職穩定。 法制化人事措施依法辦理，權利義務與程序有法律規範。 科學化運用工作分析、測驗、統計等科學方法管理。 民主化、人性化參與管理、重視員工需求與激勵。 七、韋伯官僚制：保障與績效的平衡 韋伯官僚型模強調法定職權、層級節制、專業分工、依法辦事、依技術資格任用，以及文官專職、按年資與成績陞遷的職涯安排，對現代文官制度影響深遠。 保障的價值：文官不因政黨輪替或長官好惡失去工作，得以依法行政、維持中立與經驗傳承。保障的副作用：缺乏有效考核時，易出現消極保守、重程序輕結果、不適任者難以淘汰。故永業不等於終身免責，保障也不等於不得淘汰。 申論我國制度可依下列架構： 保障面：考試用人、任用資格、身分保障、權利救濟（如復審、申訴）構成制度基礎。 績效面：考績、陞遷、獎懲、訓練進修。 失衡現象：考試內容與職務需求落差、陞遷過度重年資、考績甲等比例偏高而區辨不足、人情或政治干預、訓練未連結職涯、不適任處理困難。 改革方向：明確職責與合理績效指標、強化考績區辨與回饋、訓練與陞遷連結、依法處理不適任並保留陳述及救濟機會；以「保障專業自主，同時課以績效責任」為結論。 八、特考特用與功績制 特考特用是指特種考試及格人員，只能在特定機關或業務範圍任職，並於一定期間內限制轉調其他機關，以確保考選目的與用人需要相符。 與功績制的論證： 相符之處：依特殊職務需要設計考試，能強化專業選才、適才適所，並避免考取後立即轉調造成人力流失。 可能衝突：若特考成為特定身分者取得一般公職的優惠管道，或考試難度與競爭程度低於一般考試，即有違功績制公開、公平競爭的原則。 以國軍上校以上軍官轉任公務人員考試為例，作答時應分別說明：任用資格（考試及格取得的類科與官等職等資格）、分發任用（依考試類科及用人機關職缺辦理）、轉調限制（限制期間與機關範圍）。具體職等與年限應依命題時適用的法規原文作答，不宜憑印象寫數字。論證重點在於：軍職專長與文官職務是否相符、考試是否真正檢驗能力、轉調限制是否落實「特考特用」，若有排擠一般考試及格者機會之虞，就可能被批評為特權轉任、違反功績原則。 九、中國察舉選官 漢代以察舉選官，由地方長官考察並推薦人才。舉官標準有三：觀德性、觀能力、觀智慧，不包括觀相貌。察舉有薦賢意義，但與現代公開競爭考試不同，若缺乏客觀檢驗，容易受私人關係與門第左右。 常考陷阱 「身分保障、非經法定事由不得降級免職休職屬分贓或恩賜時期」：錯，屬功績制時期。 「公務人員常業化屬分贓制或贍徇制時期」：錯，屬功績制時期。 「政黨分贓制已進入現代化人事行政」：錯，常任功績制才是現代化人事行政的起點。 「分贓制造成政治回應性降低」：錯，分贓制的政治回應性高；其缺點是任用私人、貪污、人員更迭頻繁。 「與功績制並列矯正文官缺失的是職位制、品位制或資位制」：錯，答案是永業制。 「仕紳制度、恩庇主義、侍從主義是現代文官原則」：錯，屬身分或私人依附取向。 「功績用人可擴大主管人事裁量權」：錯，功績制是約束任意裁量。 「功績制核心是廉潔、社群責任或反映社會人口組成」：錯，核心是能力與績效、只問專業不問背景；反映人口組成屬代表性官僚。 「依知識能力績效升遷獎懲是年資制或特任制」：錯，是功績制。 「任人唯賢、獎優汰劣屬永業化、科學化或法制化」：錯，屬功績化。 「設置功績委員會是功績制的目標」：錯，混淆手段與目的。 「臨時職位政治化與職位分類制密切相關」：錯，職位分類制最無關。 「漢代舉官觀相貌」：錯，標準是德性、能力、智慧。 「永業保障就是絕對不得免職」：錯，保障排除任意處分，不排除依法處理不適任。 記憶口訣 「恩、徇、分、功」恩賜 → 贍徇 → 分贓 → 功績；到「功」才是現代人事行政，常業化與身分保障都在此階段。 「功績治良莠，永業治不穩」矯正文官缺失的兩大設計：功績制與永業制。 「功看能績，永看常任，法看依據，科看方法」四種人事行政趨勢的辨識關鍵。 「分贓回應高，功績裁量少」分贓制政治回應性高；功績制限縮主管裁量。 「察舉德、能、智，不看臉」