阿摩線上測驗
登入
阿摩線上測驗
登入
學習重點 掌握治理的特徵：多元行動者參與、資源互賴、協力信任、自我組織網絡，以及政府仍負公共責任。 比較傳統公共行政、新公共管理與新公共服務的協調機制與民眾定位，並區辨網絡治理與新公共管理的理論基礎。 辨識國家中心與社會中心途徑，以及國家權力向上、向下、向外移轉的型態。 能說明威爾遜的主張及其當代侷限、治理轉型的背景與侷限，並以公民參與、透明治理與電子治理提出實務對策。 核心觀念 一、從政府到治理：公共事務由誰共同處理？ 政府偏重正式組織、法定權威及層級指揮。治理則指政府、企業、非營利組織、社群與公民，透過正式及非正式互動，共同處理公共事務的過程。自 1980 年代以後，治理已不被視為政府的同義詞。 跨部門合作、政府不再是唯一參與者，最直接對應公共治理。以下概念要分清楚：公司治理處理企業內部的經營與監督；管制治理偏重政府的管制作為；全球治理處理跨國議題。不能只因涉及企業就判為公司治理，也不能只因參與者眾多就判為全球治理。 治理強調多元參與、資源互賴、協商協調、共享價值及信任承諾。行動者可以是個人，也可以是組織。各方只掌握部分資源，沒有任何一方能獨力解決全部問題，因此形成相對自主的自我組織網絡。這類網絡有幾個特徵：組織間互賴、成員持續互動以交換資源與協商目標、互動以信任為基礎並受共同議定的規則約束、對國家保有相當自主性。公共利益透過參與及對話形成，不能化約為效率至上或企業菁英決定。 政府與其他行動者是水平互賴的夥伴關係，不是上下隸屬的支配關係，政府與人民可以有高度合作。治理也與傳統行政學觀點不同，並不一致。 比較面向政府治理 範圍較窄，以公部門為主較廣，包含政府與非政府行動者 形式正式組織與法定程序更多元，兼含正式與非正式互動 權威集中，層級節制較分散，重影響力與網絡 穩定性結構相對固定網絡須持續協商，不見得比政府更穩定 治理「強調影響力而非權威、重視網絡而非層級節制」是可接受的描述。但這指協調方式多元化，不代表層級節制與權威被取代或應予揚棄。政府仍須維護權利、協調衝突、監督服務並承擔課責。治理既非政府單向命令，也非自由放任；既不以擴大政府規模為目標，也不偏好「大有能的政府」。 二、三種思潮的服務對象與協調機制 比較面向傳統公共行政新公共管理新公共服務 主要取向依法行政、秩序與行政效率市場競爭、績效與企業管理民主公民、公共利益與共享價值 民眾定位受管理者、服務接受者（委託人），亦有法定權利顧客、消費者公民、共同治理者 協調基礎權威與層級價格與市場網絡與協力 行政人員角色依法執行政策追求績效的管理者服務公民、促進對話，亦扮演積極公民角色 網絡治理與新公共服務彼此呼應，但不是完全相同的理論。兩者與新公共管理的差異如下表，理論基礎不能對調。 面向網絡治理新公共管理 分析單位多元群體原子化的個體 理論途徑公共價值途徑公共選擇途徑 核心概念公民市場、顧客 系絡環境持續變化的系絡競爭的系絡 分析我國機關與民眾的關係，可分兩面。實然面是依法管理、顧客服務及公民參與三者並存，比重依機關任務而異。應然面則應兼顧合法性、平等、公平服務、知情及參與，使民眾成為可對話、可監督的公民，而非僅被動接受服務。 三、威爾遜主張及其當代侷限 威爾遜於 1887 年發表〈行政的研究〉，主張建立有系統的行政研究，探討兩個問題：政府適合且能成功做什麼，以及如何以最高效率、最少成本完成這些工作。他的主要主張如下： 政治與行政分離：政治決定政策方向，行政專業執行，避免黨派分贓操弄。 行政是事務的領域：行政的運作可借鏡企業的管理方式。 比較研究：可學習他國的行政技術，但須符合民主體制。 重視專業訓練、組織運作與責任。 他的二分論不能解讀為行政完全不受民主政治與輿論約束。 傳統治理模式的典型內涵有三項：官僚體制為基本形式、政治行政分離、追求行政管理的普遍法則。「授權官僚更多決策權」不屬於傳統模式的核心內涵。 就今日治理系絡而言，威爾遜的論述有幾項不足： 政策形成與執行相互影響，行政裁量本身涉及價值選擇。 跨部門網絡超越單一機關，單向命令難以處理複雜問題。 普遍法則忽略不同情境的差異。 民眾參與及協力的角色不足。 申論時宜主張保留專業、法治與責任，補入參與、協力及情境判斷。 四、國家中心與社會中心途徑 面向國家中心社會中心 治理重心國家具自主性與整合能力，負責引導社會、設定目標社會行動者透過互動互賴，共同形成治理 政府角色掌舵者，負責設定方向、統合資源、維持秩序及課責夥伴、協調者與參與促進者 價值偏好國家能力、整體利益、政策一致性及可課責性公共價值、公共參與、信任、承諾及治理結果的正當性 社會中心途徑將治理視為互動與互賴的過程，強調公共價值與公共參與，並尋求治理結果的正當性及彼此的承諾。重點是協力與信任，不是社會組織間競爭所帶來的效益，競爭較接近新公共管理的市場邏輯。 兩途徑是分析重心的差異。不能簡化為國家中心只會威權統治，也不能簡化為社會中心完全排除政府。 五、國家權力移轉與治理轉型 治理結構下，國家權力出現三種移轉型態： 向上移轉：移至國際行動者、跨國或超國家組織。 向下移轉：移至區域、地方政府、城市及社區。 向外移轉：移至企業、非營利組織、專業團體等非政府行動者。將消防安全設備檢修委由民間消防專業機構執行，即屬此類。 以上是權力及公共事務處理功能的重新配置，不必然等於法定權限完全讓渡。「向內移轉給行政管理者」不屬於這組分類。 全球化下，政府治理模式的特質是跨域合作與決策網絡水平化。中央權限不必然強化，也不是「由管制轉為控制」，而是由統治控制轉向協調引導。全球化強調區域合作，而非對立分化。 傳統統治模式在二十世紀末轉型，背景因素包括： 財政壓力。 對官僚僵化與績效不彰的不滿。 全球化與跨域問題增加。 社會需求分化與公民意識提升。 資訊科技發展。 新興治理途徑包括市場導向的新公共管理、協力與網絡治理、新公共服務與審議參與，以及電子治理。這些途徑可能並存，並非依序完全取代。 治理也有侷限：協商成本高、權責分散、資訊及資源不對等，可能造成強勢團體俘虜、代表性不足與課責困難。因應之道是建立參與規則、責任分工、資訊公開及監督救濟機制。 當代公共治理的原則有四： 重視資訊科技在治理中的角色。 非政府組織扮演服務提供、價值倡議與監督等多元角色。 對行政人員進行人力資本投資，提升協商、數位及跨域能力。 層級體系仍有其功能，不應全然揚棄。 六、公民參與與透明治理 公民參與強調自發與志願主義精神，重視社群中信任感與社會資本的培養。參與場域包括國家、社群及所屬組織，且能影響政府預算資源的分配與利用。 參與式預算讓民眾透過公民審議及溝通協調參與預算決策，是公共治理的典型制度。它不屬於政治行政二分、價值中立或企業化政府的特徵。 透明度是獲取信任和信心的基礎。雷蒙（E. S. Raymond）的「足夠多的眼睛，將使所有錯誤都無所遁形」，與「陽光是最好的消毒劑，燈光是最有效的警察」意涵相同，都強調公開資訊與多元監督能防弊。 有效的透明須讓資訊可取得、可理解、可使用，並搭配回應及究責機制。單靠公開，不保證能消除貪腐。 七、電子治理與 Web 2.0 電子治理是運用資訊通訊科技，改善公共服務、政策形成、跨組織協作、透明及民主參與，範圍超過線上申辦與網站建置。資訊是治理轉型的必備要素。Web 2.0 具有互動、分享及使用者共同產製內容的特性，使民眾能參與議程設定、政策討論與執行回饋。 機會：擴大接觸面、快速蒐集意見、共同生產知識、促進協作及監督。 挑戰：數位落差、參與者代表性不足、假訊息、同溫層、個資與資安風險、資訊超載。 因應： 結合線上與線下管道，並提供近用協助。 建立資訊查證、討論秩序及個資保護規則。 公開說明意見如何納入政策，避免只有留言而無實質回應。 常考陷阱 「層級節制與權威被取代」「層級節制體系應予揚棄」：錯在絕對化。「強調影響力而非權威、網絡而非層級」則是正確的描述。判斷關鍵在於有沒有「取代、揚棄」等全盤否定字眼。 「政府與其他行動者屬上下層級節制關係」「政府與人民仍是支配性統治關係」：錯。治理是水平互賴、高度合作的關係。 「強調層級節制與威權體系」「治理與傳統行政學觀點一致」：錯。這是傳統統治模式的特徵。 「擴大政府規模」「偏好大有能的政府」「政府單向命令」「自由放任」：都不符合治理。正解方向是多元參與與協調。 「治理就是企業化、由企業菁英治理、效率至上」：混淆了市場管理與公共治理。公共治理強調公民為共同治理者、共享價值，公務人員也應扮演積極公民角色。 「治理網絡比政府更穩定」：錯。治理的範圍更廣、形式更多元、權威更分散，但不是更穩定。 網絡治理與新公共管理的理論途徑對調：網絡治理是公共價值途徑，新公共管理是公共選擇途徑。 協調機制配錯：三種思潮依序為權威、價格、網絡。「政治」不在其中。 「重視社會組織間競爭帶來的效益」：這不是社會中心途徑的意涵，社會中心重視的是互賴、參與、承諾與正當性。 「授權官僚更多決策權」：這不是傳統治理模式的內涵。普遍法則、政治行政分離、官僚體制才是。 「向內移轉至行政管理者」：權力移轉只有向上、向下、向外三種。委外民間辦理屬向外移轉。 全球化下「中央權限更強化」「由管制轉為控制」「區域更對立分化」：都錯，正解是決策網絡水平化。 「公民參與不影響預算分配」：錯，參與式預算就是反例。 「電子治理等於網站建置」：錯。科技只是工具，重點在是否促成互動、參與、協作及課責。 記憶口訣 「傳權、管價、服網」：傳統公共行政靠權威，新公共管理靠價格，新公共服務靠網絡。 「網價值、管選擇」：網絡治理用公共價值途徑，新公共管理用公共選擇途徑。 「上國際、下地方、外民間，沒有向內」：辨識權力移轉。 「多元互賴、協力信任；網絡參與、透明課責」：掌握治理答題主軸。