預算制度類型與演進

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建立於 2026年10月22日

學習重點 掌握演進主軸：由項目預算的支出控制，轉向績效預算的行政管理、設計計畫預算的政策規劃，再發展出零基預算的重新評估及企業化預算的成果課責。 辨別比較基礎：項目預算看投入；傳統績效預算看工作量、成本與效率；設計計畫預算看目標及替選方案；新績效預算更重視政策成果。 熟記美國聯邦典型年代：績效預算1950年起推行、設計計畫預算1960年代（詹森總統）、零基預算1970年代（卡特總統）、成果導向的新績效預算1990年代。 熟記零基預算的決策單位、決策套案與優先排序，以及企業化預算「授權與課責並重」的精神。 申論須說明改革原因、制度特徵與限制；不同制度可能並存，並非新制度出現後，舊制度即完全消失。 核心觀念 一、制度沿革：控制、管理、規劃與成果 二十世紀初，政府以防止浪費、確保合法支出為重，項目預算成為主要形式；美國1921年《預算及會計法》建立行政預算制度，此時期仍以項目控制為主。隨政府業務擴張，僅知「買了什麼」不足以判斷行政效率，遂發展績效預算；其後又因資源有限、政策選擇複雜，引入設計計畫預算。零基預算進一步挑戰既有支出的合理性；1980年代以後的新公共管理改革，則促進企業化預算及成果導向管理。 制度美國聯邦典型時期核心問題主要功能 項目／細目預算二十世紀初至1940年代經費買了什麼？控制支出與合法性 傳統績效預算1950年代做多少工作？花多少成本？管理與效率 設計計畫預算1960年代為何做？哪個方案較佳？政策規劃與資源配置 零基預算1970年代是否仍有必要？應優先支持何者？重新審查與排序 企業化／新績效預算1980年代興起，1990年代成果導向制度化帶來什麼成果？管理彈性與成果課責 二、項目預算與漸進預算 項目預算（line-item budgeting，又稱細目或列舉預算）依薪資、設備、旅費等支出用途或性質編列，便於審核、會計與控制，卻不易呈現支出與政策目標、工作成果的關係。其最突出功能是控制，積極管理與規劃功能較弱。 漸進預算以上年度或既有預算為基礎，集中討論增減部分，並將經費分配於合適的活動，可降低資訊蒐集、協商及決策成本，但容易維持既有分配，欠缺全面檢討。項目預算是分類方式，漸進預算是決策方式，兩者常相伴，概念仍須區分。漸進調整可以增加，也可以刪減，並不保證任何費用都不縮減；它也不是以計畫管理為核心的預算。 三、傳統績效預算：科學管理與工作效率 績效預算（performance budgeting）是科學管理思潮下的產物，依政府職能、業務與工作計畫編製，連結業務與計畫的績效水準與特定預算數額，利用單位成本及工作衡量改善管理。例如比較處理案件數與每件處理成本，而不只列出人事費及設備費。 年代應區分：胡佛委員會於1947年成立，績效預算建議見於1949年報告；美國聯邦政府自1950年起推行績效預算，被視為現代化預算制度的起源。不可把委員會成立年當成報告提出年。 「依職能、業務與工作計畫編製」也可用來描述廣義的計畫預算，故僅憑這句話，計畫預算與績效預算皆可成立；若另有工作衡量、單位成本及經費與績效水準連結，則更指向績效預算。 四、設計計畫預算：將政策規劃納入預算 設計計畫預算（Planning, Programming, Budgeting System，PPBS）將長程目標、計畫安排與年度經費結合，透過系統分析、成本效益分析等方法比較替選方案。其淵源始於1949年蘭德公司（RAND）一系列國防武器系統分析研究；1960年代先用於美國國防部，1965年詹森總統要求聯邦行政部門推行。 在制度演進中，預算首次以政策規劃為核心功能，即PPBS。它不只問如何有效率地執行業務，更問目標是否適當、何種方案最值得投入。 比較面向傳統績效預算PPBS 範圍以單一機關為對象依政策目標打破組織界線 時間大都以1年為限不受限於1年，採多年期規劃並連結年度預算 重點預算績效衡量、投入產出管理目標確定與備選方案擬定 PPBS對資訊、分析能力及跨機關協調要求較高；政策目標與效益難以量化時，也會影響比較結果。不能將兩者硬分成「一種只用經濟分析，另一種只用管理科學擬訂預算」，此說不是兩制度的區別所在。 五、零基預算與目標管理 零基預算（Zero-Based Budgeting，ZBB）主張一切計畫無論新舊，皆須從頭開始、重新審核其存在及支出的必要性，不因往年已有預算便當然續編。其程序為辨認決策單位、編製決策套案、評估不同服務或經費水準，再依重要性排序配置資源；決策案的優先順序排列是最重要辨識線索。 零基的意思是重新論證，並非實際把所有經費歸零。制度要求各機關於不同預算水準下獲取最佳化的政策成果，但全面重審容易增加文書、時間與評估負擔。美國卡特政府於1970年代後期推動聯邦零基預算；雷根政府上任後未延續此一全面推動方式。 目標管理（MBO）亦屬相關改革：1973年尼克森政府推動目標管理，期望將政府機關目標與預算配置結合，應與PPBS及ZBB分辨。 六、企業化預算與新績效預算 企業化預算（entrepreneurial budgeting）受新公共管理影響，1980年代起為各國採行，主張放寬投入與程序控制，擴大管理者授權，同時以績效及成果課責。1990年代的新績效預算（企業精神預算）所關切的重點是政府的成果；美國1993年《政府績效與成果法》（GPRA）即為成果導向的代表。 主要特徵：由上而下設定支出總額、由下而上自主分配；分權授權；重視預算執行績效與成果；以誘因取代細部管制。 具體措施：擴大管理者授權、增加預算流用彈性、採總額或整筆經費管理；允許節餘保留以鼓勵節約。 管理配套：訂定績效目標與指標，衡量服務品質、成本及成果，將績效資訊納入預算配置與獎勵。 推動困難：公共目標多元，公平、合法性與效率可能衝突；成果難量化、難歸因，且常須多年才顯現。 制度障礙：法定用途、議會及審計監督要求限制彈性；機關與人員可能抗拒改革；資料與管理能力不足，也可能導致挑選有利指標、追求數字或忽略難服務對象。 產出是直接提供的服務或工作量，如完成訓練人次；成果是政策造成的改變，如受訓者就業情形改善。新績效預算偏重後者，但仍可運用投入及產出資訊。 七、複式預算是另一種分類 複式預算按收支性質分別編成普通預算（經常預算）與資本預算，區別一般經常活動與資本性活動。它與績效、零基等制度的分類基準不同，也不等於會計上的複式簿記。 常考陷阱 「最重視支出控制、較不重視管理與規劃」選項目預算；「首次出現政策規劃功能」選PPBS；「特別重視決策案排序」「新舊計畫皆從頭審核」「ZBB」皆選零基預算。 「科學管理思潮下的產物」「1950年起推行、現代化預算起源」「連結績效水準與預算數額」皆指績效預算。 「胡佛委員會1947年報告提出績效預算」錯誤：1947年是委員會成立，建議見於1949年報告。PPBS源於1949年蘭德公司研究、1973年尼克森推目標管理，則屬正確敘述。 年代配對：1920年代不是績效預算，1930年代不是零基預算；成果取向預算的美國聯邦制度化在1990年代，不是1980年代；1960年代設計計畫預算才是正確配對。 PPBS與績效預算的差異在範圍、期間與重點；「經濟分析技術 vs. 管理科學技術」不是兩者相異之處。 漸進預算以前期預算為基礎、將經費分配於合適活動；「不縮減任何費用」「計畫管理的預算」皆為錯誤描述。 企業化預算強調授權、流用彈性與執行績效，「強化對採購程序的監督」不是其特色。 新績效預算重「成果」，不是投入、作為或產出；勿混淆「政府做了多少」與「社會改善多少」。 「基於職能、業務與工作計畫所編之預算」，計畫預算與績效預算皆可指涉。 普通預算＋資本預算＝複式預算，不是總額預算或績效預算。 記憶口訣 「項控、績管、計規、零排、企果」：項目重控制，績效重管理，設計計畫重規劃，零基重排序，企業化重成果。 年代記「五績、六計、七零、九成果」：1950年代績效、1960年代設計計畫、1970年代零基、1990年代成果導向。零基程序再記「單位、套案、排序、配置」。