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學習重點 區分預算決策的兩種觀點：管理學觀點把預算視為理性決策過程，包含控制、管理、規劃；政治學觀點把預算視為利益協商與權力分配，關注代表性、共識與聯盟、預算權力所在。 理解衛達夫斯基（Aaron Wildavsky）的漸進預算：以前一年度預算為基礎作小幅調整，決策者具有賽蒙所稱「行政人」的有限理性特徵。 掌握政治途徑的觀察焦點：民主國家的國會是預算政治的主要場域，預算政治最集中於預算審議階段。 區分四種簡化預算過程的方式：漸進主義、建立預估基準、不可控制項目、預算項目外（如交付信託）。 能申論「預算是一種政治」的特點，以及分配不公、資源僵化、效率不彰等缺點，並結合我國實例。 核心觀念 一、預算決策的理性觀點與政治觀點 預算不只是收支數字，也是政府把政策轉化為資源配置的過程。不同分析途徑的差別，在於關注「如何有效配置資源」，還是「誰能影響資源分配」。 比較面向管理學（理性）觀點政治學（漸進）觀點 預算性質理性決策過程政治協商與利益分配過程 主要內容控制、管理、規劃代表性、共識與聯盟建立、預算分配權力所在 決策方式比較方案的成本與效果，追求效率與最適配置在既有基礎上作有限調整，透過討價還價與相互調適形成決定 主要場域行政部門的規劃與管理國會，以及行政、立法、政黨與利益團體的互動 代表學者—衛達夫斯基、羅森布魯 管理學觀點下，控制重在支出是否依授權及規範辦理；管理重在資源運用與執行效率；規劃重在連結政策目標、方案選擇與未來資源需求。題幹若主張預算過程為「理性決策過程，包含控制、管理與規劃」，應判為管理學觀點，而非政治學、心理學或社會學。 二、衛達夫斯基與漸進預算 衛達夫斯基（又譯維達夫斯基，Aaron Wildavsky）是以政治觀點研究預算而著名的學者，揭示預算過程的「政治性」（The Politics of the Budgetary Process）。 漸進預算（incremental budgeting）以既有預算為基礎，通常以前一年度預算為出發點，只對新增需求、物價變動或政策調整作小幅增減，而非每年從頭檢討所有支出的必要性。政府「以去年預算進行微調」的編列方式，即是以漸進主義為基礎的編列。 漸進預算的決策者具有賽蒙（H. Simon）所稱「行政人」的特徵：資訊、時間與認知能力有限，無法窮盡所有方案，只能在有限理性下追求「滿意」而非「最佳」的方案。既有預算代表過去協商的結果，承認它的基礎地位並集中處理增減部分，可以降低資訊需求、決策成本與政治衝突。 因此，漸進預算的特徵是政治理性，而不是濃厚的經濟理性；決策型態是多方分散參與、由下而上的協商與相互調適，而不是強烈的由上而下統籌。凱因斯主義需要政府依景氣主動、大幅調整總體支出，漸進預算的小幅調整並不適合推動此類政策。另須注意：漸進是小幅調整，增減都可能，不是只能增加。 三、羅森布魯：以政治途徑分析預算的三項焦點 羅森布魯（Rosenbloom）認為，以政治途徑分析政府預算時，漸進主義的觀點最為適用。預算決定哪些需求獲得滿足、哪些政策取得優先支持，本質上是利益競爭與權威性的價值分配，也就是「預算是一種政治」。分析時應關注三項焦點： 代表性：預算應反映社會中不同地區、階層、職業與團體的利益與需求。民意代表透過審議反映選民要求，使預算具有民主正當性。但各團體的組織能力、資訊與政治接近程度不同，強勢團體可能較易取得資源，形式上的參與不等於實質分配公平。 共識與聯盟的建立：行政機關、政黨、民意代表與利益團體透過協商、讓步、交換支持，形成可以通過的預算。漸進調整不全面推翻既有利益，各方都能分得一部分，即預算是「利益均霑」的分享，有助於共識與聯盟的建立。利益均霑指各方分享利益以擴大支持，不等於平均分配。 預算分配的權力所在：追問誰能設定議程、提出需求、影響增刪並作成決定。政治途徑認為國會是預算決策權力之所在，當代民主國家的國會通常是政府預算過程的主要場域。分析實際權力時，也要考量行政部門的提案與資訊優勢，以及政黨、利益團體的影響。 民主國家的預算政治最常發生在預算審議階段，因為此時預算案進入國會，各方利益在公開場域中討論、協商與角力。編製、執行與決算階段也有政治性，但不如審議階段集中。 四、政治觀點的特點與主要缺點 主要特點： 以前一年度預算為基礎，作漸進、小幅的調整。 決策是多元參與者間的協商、妥協與相互調適。 重視代表性，回應民意與地方需求。 利益均霑，有助共識與聯盟建立，維持政治與政策穩定。 國會是主要決策場域，審議階段的政治互動最為明顯。 主要缺點： 分配不公：既得利益者與組織較強的團體容易維持利益，弱勢或新興需求較難取得資源。 資源僵化：沿用既有基數，過時或低效的計畫持續獲得經費，排擠新的政策需求。 效率不彰：分配取決於政治支持與協商能力，未必依成本效益或績效決定。 政策優先順序不明：為爭取多方支持而分散配置，難以明確界定政策的輕重緩急。 缺乏整體規劃、難以應變：小幅調整偏重短期與局部，面對重大危機或結構轉型時反應不足；也容易出現「分肥政治」，以預算交換選票支持。 我國情境示例：行政院依施政目標編製總預算案後送立法院審議，立委反映地方交通、治水、社福等需求，政黨間進行刪減、凍結與協商，利益團體也會爭取補助；憲法並規定立法院對行政院所提預算案不得為增加支出之提議，行政、立法間因此形成權力制衡。實例如選舉前地方建設補助增加、各部會預算多沿用往年基數、部分補助計畫長期延續而缺乏檢討。申論時應同時說明民主回應的正面功能，以及資源配置零碎、僵化的代價。 五、簡化預算過程的方式 決策者面對龐雜的預算，會用各種方式簡化預算過程： 方式辨識關鍵 以漸進主義為基礎沿用去年預算，只就增減部分微調。 建立預估基準估算維持既有服務所需經費作為比較起點，例如既有服務預算、基礎預算。 編列不可控制項目支出受既有法律、契約或承諾拘束，當期可調整空間很小。 編列為預算項目外（off-budget items）把經費放在一般預算項目之外處理，例如將經費交付信託。 常考陷阱 「控制、管理、規劃」屬政治學觀點：錯。這組關鍵詞加上「理性決策過程」，指向管理學觀點。 「國會是預算過程主要場域」屬行政或經濟途徑：錯。這是政治途徑的觀點。 以政治觀點研究預算的學者誤選雷格斯、聖吉或懷特：雷格斯以生態行政著名，聖吉以學習型組織著名，懷特是早期行政學教科書作者；以政治觀點研究預算者是衛達夫斯基。 漸進預算「充滿經濟理性」「具強烈由上而下色彩」「最適合推動凱因斯主義」：均錯。正確的是決策者具賽蒙「行政人」特徵，有限理性、滿意決策。 漸進預算能「明確界定政策優先順序」：錯。利益均霑、有助共識與聯盟建立、國會為權力所在，才是漸進預算的描述。 預算政治最常發生在編製或執行階段：錯。最常發生在預算審議階段。 「去年預算微調」誤選建立預估基準：應選漸進主義；「既有服務預算、基礎預算」才是建立預估基準。 「將經費交付信託」誤選不可控制項目：應選編列為預算項目外。 記憶口訣 「管理控管規；政治代共權；漸進看去年。」控管規：控制、管理、規劃（管理學理性觀點）。代共權：代表性、共識與聯盟、預算分配權力所在（政治途徑三焦點）。漸進看去年：以前一年度預算為基礎微調。簡化四法：「漸進微調、基準預估、不可控制、信託項外」。政治預算缺點：「不公、僵化、沒效率、無排序」。