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學習重點 定位：黑堡宣言以憲政秩序與民主治理為基礎，重建公共行政的主體性，以及在治理中的正當性、合法性與專業權威。 核心：將公共行政視為具有公共使命的「制度」，而不只是官僚組織形式、管理技術或績效指標。 文官角色：常任文官是人民及公共利益的受託者，應積極參與治理、捍衛憲政價值，並關懷社會公平正義，而不是消極中立的執行者。 公共利益：透過多元利害關係人的對話形成判斷，追求長遠公共利益，不能以單一價值、效率、利潤或短期成果取代。 辨識方向：反對政治行政截然二分，也反對以市場萬能、小而美政府、限縮政府功能或解構官僚體系作為行政改革的中心。 核心觀念 一、發展背景：反官僚風氣下的行政正當性危機 黑堡宣言由萬斯來（G. L. Wamsley）等學者於 1980 年代提出，因這群學者任教於美國維吉尼亞理工大學所在地黑堡（Blacksburg）而得名。相關文獻為〈公共行政與治理過程：轉變政治對話〉，其中提出「政府與美國人民對話」的論述。 其發展背景可歸納為三點： 反官僚風氣瀰漫：政治體制中普遍出現批評、貶抑官僚的氣氛。 政治人物歸咎文官：政治人物常把政策失靈歸咎於常任文官。 行政代人受過：法規漏洞百出，卻須由行政機關事後補正並扛下責任。美國政府面臨的治理難題，罪魁禍首多數不在行政機關，後果卻由行政機關承擔。 因此，黑堡學者主張美國有必要將政府的角色重新聚焦於「行政」的性質與角色，不能把治理難題簡化為官僚無能，也不能把改革等同於限縮政府功能。至於聯邦政府預算赤字失控，並不屬於黑堡宣言的發展背景。 二、制度與憲政：公共行政具有獨立的公共使命 黑堡宣言以制度作為公共行政的核心價值。公共行政應被視為一種制度，而不只是討論官僚體制的組織形式。這裡的制度包含憲政價值、公共責任、專業傳承及社會功能，不只是機關的編制、層級或作業程序。 公共行政是憲政體制下治理過程的一部分，也是積極的參與者，更是捍衛三權分立憲政體制的重要角色。黑堡宣言重視官僚體系在治理中的正當性與合法性。這種正當性不只來自是否經過選舉，也來自憲政制度賦予的職責、專業能力及對公共利益的承擔。 政治與行政無法完全分離，公共行政必須在政治系統中運作，而且外在環境會影響公共行政的價值與實務。黑堡宣言重申，行政擁有管理技能的核心，政治系絡中也有運用這些技能的傳承經驗。不過，它不把以理性技術追求有效率的管理當作公務人員的首要任務。 三、主要主張的歸納 黑堡宣言的主要主張常歸納如下： 行政是治理過程的一部分，應主動扮演憲政體制下治理過程的參與者。 行政人員應自期為公共利益的受託者。 行政組織應秉持專業能力，擔負特定社會功能。 公共利益是決策的重要依歸，應追求長遠公益，並面對多元價值。 「堅持單一價值」不在黑堡宣言的主張之中。 四、文官角色：公共利益的受託者與賢明少數 常任文官應自期為人民及公共利益的受託者，而非消極接受命令的執行工具。所謂「賢明少數」（judicious few），是指文官憑藉專業知識、經驗與審慎判斷，在治理中維護長遠公共利益。 黑堡宣言肯定文官集團的代表性及專業權威。常任文官在民主治理過程中的代表性，並不亞於民選首長和民意機關。這不表示文官可以不受制約，而是強調民主治理不能只剩選舉，行政也有其憲政責任。 文官的積極角色包括擴大與深化民主精神、關懷社會公平正義、回應公共需求及促進對話。不過，「賢明少數」不能被理解為威權統治，黑堡學者並不認為威權運作能促成人本理想。公共利益也不能只由文官集團界定或實現。 五、公共利益：多元對話與長遠判斷 行政應考量公善（public good），追求長遠的公共利益，而非短線結果。公共利益不是個別利益的簡單加總，也不是機關自身利益，更不能等同於市場利潤。公共行政不以追求績效與利潤為目標。 公共利益可作為解決各種利益衝突的制約原則，作用類似司法體系的程序正義，應成為文官決策時的心智習慣。公共利益價值應透過多元利害關係人的對話加以建構，不能堅持單一價值，也不能以威權運作取代公共討論。 六、能動觀點、研究取向與相關理論 能動觀點（agency perspective）強調行政並非被動的政策工具。理解行政行動時，應整合社會行動與社會結構兩種途徑，不能將兩者切割。看到 agency 一詞時，不要直接套用委託代理理論。 在方法論上，黑堡學者重視規範價值與理論建構，追問行政應有的角色、責任及正當性，而非只研究如何提高產出。 比較面向黑堡宣言的判斷重點 與新公共行政一脈相承，理念上志同道合，都重視公共價值、公平正義及積極的行政角色；黑堡宣言更強調憲政制度與文官的正當性。 與新公共管理立場不同。市場競爭、企業管理、績效、利潤及政府縮減，都不是黑堡宣言的主張。 對市場與政府尊重市場機制，但認為市場不是萬能，政府必須介入，因此反對小而美或小而能的政府。 對官僚體系肯定其專業性、正當性與制度使命，並不主張解構官僚體系的限制來增加效率。 七、申論運用：對我國公共行政的啟示 名詞解釋可依「背景、定位、主張」三部分組織： 背景：黑堡宣言回應 1980 年代美國的反官僚風氣，以及行政正當性危機。 定位：以憲政制度為基礎，把公共行政視為制度。 主張：肯定常任文官的代表性與專業權威，主張行政積極參與民主治理，擔任公共利益的受託者。 申論延伸到我國時，可從四個方向發揮：以憲政價值引導行政裁量、以專業判斷維護長遠公益、以多元對話深化民主、以公平正義補充績效衡量。文官應在依法行政與民主課責下積極任事，並關注政策對不同群體的影響。考核制度的改革也應兼顧公共服務品質與制度信任，避免只追求短期數字。 常考陷阱 「行政應追求績效、利潤，或以理性技術追求效率管理為首要任務」：錯。黑堡宣言不否定管理技能，但核心是制度、憲政價值及公共利益。 「核心價值是政治、經濟或績效指標」：錯。正確答案是制度。 「行政應聚焦於如何限縮政府功能」或「追求小而美政府」：錯。尊重市場不等於市場萬能，黑堡宣言反對小而美、小而能的政府。 「主張解構官僚體系限制以增加效率」：錯。這是新公共管理式的主張，黑堡宣言肯定官僚體系的正當性。 「發展背景包括聯邦預算赤字失控」：錯。發展背景是反官僚風氣、文官被歸咎、行政替法規漏洞扛責。 「政治與行政應完全分立」：錯。行政必須在政治系統中運作，不要和憲政上的三權分立混淆。 「重視文官與行政中立」或「文官應消極中立執行」：錯。辨識重點是文官的正當性、專業權威與積極的公共責任。 「威權的運作能促成人本理想」：錯。專業判斷必須置於憲政與民主治理之中。 「治理過程應堅持單一價值」：錯。治理應面對多元價值，並透過對話形成公共利益。 「認同新公共管理，且只有常任文官集團能承擔公平正義」：錯。這個寫法既混淆理論取向，也把文官的責任誇大成獨占。 「能動觀點主張切割社會行動與社會結構途徑」：錯。能動觀點應整合兩者。 「強調社區意識」：不是黑堡宣言的主要觀點。作答時應優先選擇「文官體系的正當性與專業權威」。 「與新公共行政理念對立」：錯。兩者一脈相承。 記憶口訣 「憲制為本、文官受託、多元對話、長遠公益。」憲制為本：以制度與憲政價值為核心，重視行政的正當性與合法性。文官受託：強調專業權威、代表性與積極治理。多元對話：深化民主，不走威權，也不堅持單一價值。長遠公益：不以短期績效、利潤、小而美政府或解構官僚取代公共使命。